以政府会议纪要为依据作出的征收决定是否合法有效

以政府会议纪要为依据作出的征收决定是否合法有效

【裁判引言】

在拆迁时期，一些县市城区的拆迁还存在下一纸拆迁通知或通过一个会议纪要,就要强制拆迁房屋的情况。到底对于类似以政府会议纪要为依据作出拆迁许可及征收决定是否具备法定效力呢？

【裁判主旨】

以会议纪要为依据作出征收决定，这种情况下会议纪要已经完全脱离其公文的特征，演变成为具体的行政行为，因此不能以政府会议纪要为依据作出拆迁许可或征收决定。

【裁判内容】

在《原告武凯凯与被告济南市历下区人民政府、清源街道办事处房屋拆迁纠纷案》中，案件事实：“被告历下区人民政府依据济南市人民政府济政(2005)59号文关于‘湖滨路西段拆迁安置会议纪要’的精神，于2005年1月22日做出济历政（2005)‘关于湖滨西路西段贯通及其配套工程拆迁安置工作的通告’，被告清源街道办事处依据通告的要求，制定拆迁补偿安置办法，并于2005年10月17日向各拆迁户发出拆迁通知书。

原告武凯凯的房屋位于该办事处所属城口村综合楼项目用地红线图范围内。该红线图由济南市城乡规划局所确定，但没有核发建设用地规划许可证，建设单位也未向土地管理部门申请划拨土地。该项目是湖滨西路西段的城口村改造项目的一部分。城口村村委会为了解决拆迁户安置用地问题，向有关部门办理了安置用地手续。”

原告武凯凯拒绝搬迁,并认为：“被告历下区人民政府与被告清源街道办事处没有依据法定程序取得拆迁许可证，而越权发布拆迁通告和发出拆迁通知书，属于违法行为。该行为不仅违反了《城市房屋拆迁管理条例》的有关强制性规定，而且已经构成侵权。”

法院认为城口村属济南市规划区内的村庄，其土地尚未办理国有土地征用手续，原告要求拆迁适用《城市房屋拆迁管理条例》的主张不符合客观事实，不予支持。依照法律法规的规定，在城市规划区内的乡（镇）村公共设施、公益用地建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向《城市房屋拆迁条例》规定的行政主管部门申请定点，由其核定用地位置和界线，提供规划设计条件，核发建设用地许可证，被告未取得建设用地许可证，未向土地管理部门申请划拨土地，只以市政府的会议纪要为依据做出被诉具体行政行为，属于主要证据不足，依法予以撤销。”

会议纪要是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力的规范格式化文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，是行政机关公务活动的重要载体和工具。对于传统的“会议纪要”的定性，最髙人民法院《广州市海龙王投资发展有限公司诉广东省广州市对外经济贸易委员会行政处理决定纠纷案》中，最高人民法院认为珠江侨都项目筹委会是按照广州市人民代表大会常务委员会《关于审议市人民政府办理市九届人大三次会议第42号议案实施方案的决议》成立的一个指导和协调机构，该决议对筹委会的性质和职责有明确的说明。珠江侨都项目筹委会与被上诉人广州市外经委之间不存在行政隶属关系。筹委会的纪要只具有行政指导性质，不具有强制力，该纪要关于‘同意海龙王公司参加珠江侨都项目的投资’的表述，不能改变侨都公司各方的法律地位。海龙王公司只有通过与珠江侨都公司各方谈判，并经过主管机关依照法定程序予以审批，成为珠江侨都公司的股东，方可拥有对珠江侨都项目的投资开发权。有关珠江侨都项目的工作纪要，并不能在法律上产生新的权利和义务关系，不具有行政法律效力。上诉人海龙王公司认为筹委会的工作纪要与被上诉人广州市外经委的233号通知形成了法律上的利害关系的上诉理由不能成立。”

由此归纳的裁判意见，会议纪要主要适用于记载和传达会议情况和议定事项，其性质主要是针对会议进行情况以及最后结论的记录，只具有指导意义，本身并不对外发生法律效力，即未对行政相对人的法律地位产生影响，因此不具有可诉性。但会议纪要具有确定某一行政事项如何处理的初步意见，因此具有证据意义。”

然而实践中出现的一些不规范的会议纪要带有越来越多“非公文”的特征，它不是原则和抽象的，也不是仅仅提供处理的原则和方法，相反是对“具体问题和专项事宜”作出最终规定或实体规定，越权代替上级部门或有关机关作出决定。

对于拆迁许可,《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定了由房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门颁发拆迁许可证的职权，同时该条例第6条也规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”，这些均说明以政府会议纪要为依据作出拆迁许可并实施拆迁，已经明拔超越了相关拆迁许可部门的职权。

对于征收决定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然在第4条、第8条规定确需征收的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。但是还规定了征收决定作出前符合“四规划一计划”（国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建，还应纳人国民经济和社会发展年度计划），征收补偿方案拟定，组织部门论证、公布、征求公众意见，征求意见情况和修改情况公布，特殊情形下听证会程序，社会稳定风险评估，征收法定公告等程序。这些规定已经界定了征收决定的具体程序及形式。所以再以政府会议纪要为依据作出征收决定完全违法。

如本案所列的情况属于越权代替上级部门或有关机关作出征收决定，这种情况下会议纪要完全脱离其公文的特征，演变成具体的行政行为，因此不能以政府会议纪要为依据作出拆迁许可或征收决定。

【裁判提示】

我国现行的法律法规对会议纪要性质的界定是不够全面和明确的。无论是1993年11月发布的《国家行政机关公文处理办法》，还是2000年8月重新发布实施的《国家行政机关公文处理办法》，对会议纪要的界定都维持在同一个简单的层面上:它是行政机关公文的一种，是记载和传达行政机关会议情况和议定事项的一种文书。对此应切忌将政府会议纪要来代替法律、行政法规要求的程序文件。在全民法律意识包括行政机关领导和工作人员的法律意识不断提高、依法行政的要求愈加严格的环境下，下大力气改进和规范“纪要”行为，切实提高纪要水平，是各级行政机关解决工作矛盾，走出会议纪要被诉困境，推进依法行政进程所必须抓紧做好的工作。

【裁判链接】

1.      参考《原告武凯凯与被告济南市历下区人民政府、清源街道办事处房屋拆迁纠纷案》；

2.      参考最高人民法院《广州市海龙王投资发展有限公司诉广东省广州市对外经济贸易委员会行政处理决定纠纷案》（2001)行终字第2号行政裁

定书；

3.      《城市房屋拆迁管理条例》

第6条拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。

第7条申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：

(一）建设项目批准文件；

(二）建设用地规划许可证；

(三）国有土地使用权批准文件；

(四）拆迁计划和拆迁方案；

(五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。

市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审査；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。

4.      《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第8条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

(一）国防和外交的需要；

(二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

(三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

(四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

(五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

(六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。