不动产登记审查

不动产登记审查

【核心提示】

登记机构对不动产物权登记申请采取实质审查方式。

【内容精要】

登记审查制度是整个不动产登记制度的核心内容之一，与登记的效力、登记错误的责任承担等制度密切相关。从世界各国的登记制度来看，登记机构对登记申请审查主要有两种审查方式，即形式审查方式和实质审查方式。二者的区别在于登记机关的审查义务不同。

形式审查是指登记机构仅对申请材料的形式要件进行程序上审查，即对其申请材料是否齐全，是否符合法定形式进行审查；对于申请材料的真实性、有效性不作审查。而实质审查，则是指登记机构不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，同时就其登记的申请是否与实体法上的权利关系相一致，且其实体法上的权利关系，是否有效，亦加以审查。

德国人创制了物权行为独立性及无因性理论。物权行为独立性指物权行为与债权行为相区分而存在，尤其典型的存在于买卖行为之中。至于物权行为的无因性，则指物权行为在其法律效力和法律结果上必须与其原有行为的有效性相分离，“一个源于错误的交付也是完全有效的”德国《土地登记法》第19条规定：“登记义务人的登记承诺，是登记的要件，登记官吏，需对登记承诺进行审查。”因此，在登记中，当事人登记申请的文件，不包括债权契约，只对物权合意本身进行审查，而物权合意只表明一方愿意将自己的物权移转给另一方或者在自己之物上为另一方设定新的物权。也就是说，只要登记申请人提供的资料能够符合《土地登记法》中对登记程序所规定的条件，不动产登记局即将其纳入登记，而对申请人与相对人的关于实体法律关系的意思表示实行不予审查的原则。但由于登记同意完全出于当事人的表示，此种表示是否真实、是否与实体法中的物权行为一致，均无稽可查，如果登记机关仅仅凭借无任何保障的登记同意就作出登记，势必对登记真实性和不动产物权变动交易带来了很大的风险。为了削减这种风险，德国法又采用了两种应对机制：其一为强制性要求登记同意的形式，即《土地登记法》第29条第1项第1句要求登记同意以及其他表示行为需要采用公证或者官方证件的形式，前种形式关系到当事人签名的真实性，后者则还关系到当事人所作出表示行为的真实性。其二为设定例外情形，即《土地登记法》第20条规定，在地产的所有权转移、地上权的设定、转移以及内容变更时，不动产登记机关应当要求权利人以及相对人出具合意。这就突破了形式审查的界限，迈向了审查实体法事项的实质审查。

与德国物权变动模式的不同之处在于，瑞士民法虽然承认物权行为中的分离原则，但不承认物权行为之抽象原则。依据《瑞士民法典》第963条和第965条的规定，登记机构审查的对象范围包括登记申请、不动产所有权人的书面声明、申请人的处分权利书证、法律原因的书证，其中的“法律原因”即导致不动产物权变动的基础法律关系。由此，瑞士的登记审查不仅涉及登记申请、不动产所有权人的声明这样的程序行为，还涉及法律原因这样的实体法律事实，故属于实质审查方式。不过，对于大多数依据法律行为产生不动产物权变动的情形，其原因行为均须进行公证，否则即不生法律效力。这样，如同德国法，外来的力量即公证机构的审查，确保了这些原因行为的法律效力，登记机构所进行的审查同样是“窗口审查”，在实体性法律行为以及其他法律事实不具备法律规定的形式，以及提出的文件不能证明法律原因存在的，登记申请即被驳回。

在物权的变动模式上，法国民法为意思主义之代表。即物权因法律行为而变动时，仅须当事人的意思表示即足以发生效力，无须以登记作为其成立或生效的要件。《法国民法典》第711条规定：“财产所有权，因继承、生前赠与、遗赠以及债的效果而取得或移转。”在这种立法例之下，发生债权的意思表示就是引起物权变动的意思表示，两者合一，一个法律行为可以引起债权发生及物权变动的双重效果。对于不动产物权变动，登记也仅是对抗第三人的要件，并非不动产物权变动得以发生的要件。在登记审查时，登记机关证明契据已经订立，依照契据所载内容办理登记，不予实质审查。契据的内容是否真实、有无瑕疵等均不过问。只有在抵押权注销的情形，行为已经严重至不可挽救时，抵押登记员才可以依据民法来审核行为的效力。从这种机制来看，其好似不能保护交易安全，但在实际的运作上，仍间接地要求当事人必须做成公证证书。可见，在不动产的登记审查方式上，大陆法系各国大多采取形式审查或者以形式审查方式为主的审查方式，同时，为了平衡交易便捷和交易安全，各国无不通过与不动产审查方式相关制度的体系化安排，即在登记申请之前，由公证等机关审核引致不动产物权变动的法律行为或者有关程序行为，从而弥补形式主义所带来的缺陷。

在我国《物权法》的制定过程中，对于我国究竟应该采取实质审查方式还是形式审查方式，学者间意见不一。而从《物权法》第十二条对登记机构的职责要求来看，我国《物权法》采取的是实质审查方式。

第一，从审查的材料来看，《物权法》第十一条要求当事人申请登记时提供权属证明等材料，权属证明材料主要是指权利设立、变更、转让和消灭的原因关系，如房屋买卖合同，抵押合同等。这实际上表明了登记审查的内容包括物权变动的原因行为，而且不仅要审查这些材料的形式合法性，还要审查材料的真实性。

第二，立法规定从登记机构可以询问登记申请人，表明登记审查的目的在于确保登记内容的真实性。

第三，立法规定登记机构在必要时还可以实地察看不动产，实际上赋予了登记机构调查核实权，远远突破了单纯的书面审查。

第四，从登记机构在登记错误时承担赔偿责任的归责原则和赔偿范围来看，《物权法》第二十一条确立了因登记错误导致他人损害时，不论登记机构是否具有过错，都应当承担赔偿责任，这也表明登记机构对登记申请采取的只能是实质审查，才能实现登记机关的权力与承担的责任的相对应。

根据实质审查方式的要求，登记机构审查的范围主要包括：

第一，登记机构对登记是否有管辖权；

第二，申请人及其代理人是否具有完全行为能力，资格是否适当；

第三，登记申请以及相关文件是否符合法律规定的形式要件；

第四，登记申请的内容是否与原因证书等证明文件的内容相吻合；

第五，登记义务人的权利是否与登记簿上的权利吻合；

第六，证明文件的真实性等。

《物权法》采取实质审查方式可以大体上保证登记结果的正确性，贯彻登记的公信力，保障交易安全，如果登记内容经常发生错误，交易当事人经常依据一种错误的信息发生交易，过多的登记错误会使人们越来越不愿意去查阅登记簿，为了保证交易的安全相对人宁愿自己去进行调查，这样必然给交易造成极大的妨碍。登记如果发生过多的错误，登记产生的公信力将会使真正的权利人受到损害，尤其使一切没有过错的无辜的人遭受损害。

采取实质审查也有利于保护交易当事人的合法权益。中国的现代化进程异常迅速，涉及登记公示方式的交易常常涉及到的金额非常巨大，稍有不慎会给当事人造成巨大的损害，甚至事后很难补救。从制度建设的层面着眼，在保护交易当事人的合法权益方面，实质审查主义至少要比形式审查主义牢靠。而考察大陆法系各国尽管采取形式审查方式或者以形式审查方式为主，但其重要原因在于各国都通过与不动产审查方式相关制度的体系化安排，如前置公证程序来保障登记的真实。而在我国并没有相应的制度安排的情形下，采取实质审查方式在某种程度上应是正确的选择。当然，实质审查方式也有其固有的某些弊端，如实质审查方式可能侵害私人生活领域。要进行实质审查，就必须赋予登记机构对有关事项进行调查的权利，使其获得干涉当事人私人交易关系的合法性依据；

其次，实质审查方式使得登记效率低下，当事人花费的交易成本较高。实质审查使得登记机构人员设置等各项审查成本提高，这些成本最终通过登记费用的方式分摊到登记申请人的头上，而且实质审查使得交易的完成不取决于当事人的意志，无论当事人如何努力，他都不能缩短必须经过的“官僚登记程序”。但是，采取实质审查方式无疑是国家政策平衡交易便捷和交易安全的选择。

根据我国《城市房屋权属登记管理办法》的规定，登记机构在登记审查后，对于当事人的登记申请可能会有三种决定，即办理登记、暂缓登记和不予登记。如果当事人的申请完全符合法律规定，则登记机构应当在规定期限内办理登记，将不动产物权变动状态和后果等记载于登记簿中，实现当事人的申请目的。如果申请具有实体法的正当基础，但缺乏法律规定的形式要件，比如委托申请登记手续的欠缺，因正当理由不能按期提交证明材料的等，则经当事人申请，登记机构可以暂缓登记，待当事人补正资料后再办理登记。对于登记申请存在根本性缺陷而不能予以补救时，如属于违章建筑、临时建筑的，则登记机构应当驳回登记申请。

【实务指南】

公证文书在登记审查中的作用。与德国、瑞士等大多数国家在登记中设置了前置程序，即在登记之前由公证员对合同的真实性、当事人的身份以及有关的准备提交登记的材料进行实质性的审查。我国《物权法》没有将公证作为登记的前置程序，是否公证应由当事人自己选择。如果当事人选择在登记之前选择公证，公证机构可以对登记申请的事实以及提交的登记材料的真实性等内容进行公证，并出具公证文书。登记申请人在申请登记时，可以一并提交这些公证文书以供登记机构审查，如果登记机构因信赖内容不真实的公证文书并作出错误的登记记载，则此时公证机构应当对错误登记承担赔偿责任。

【法条链按】

中华人民共和国物权法第十二条登记机构应当履行下列职责：

（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；

（二）就有关登记事项询问申请人；

（三）如实、及时登记有关事项；

（四）法律、行政法规规定的其他职责。

申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。城市房屋权属登记管理办法第二十二条有下列情形之二的，经权利人（申请人）申请可以准予暂缓登记：

（一）因正当理由不能按期提交证明材料的；

（二）按照规定需要补办手续的；

（三）法律、法规规定可以准予暂缓登记的。

第二十三条有下列情形之一的，登记机关应当作出不予登记的决定：

（一）属于违章建筑的；

（二）属于临时建筑的；

（三）法律、法规规定的其他情形。

【参阅案例】

案情

万某原在宛城区白河镇拥有住房一处，已在南阳市房产管理局办理了房屋所有权证，该证一直由其母亲负责保管。后刘某（系万某同村村民）从万某母亲处取走房产证，随即以该房产证为抵押与中国农业银行宛城区支行订立了一份抵押合同。后中国农业银行宛城区支行与刘某到南阳市房产管理局进行了房产价值评估，又将房产评估报告连同借款合同及以万某名义书写的委托书等递交给南阳市房产管理局，办理了房产抵押登记手续。万某得知上述情况后，以南阳市房产管理局为被告向宛城区法院提起行政诉讼，要求撤销抵押登记。

解析

根据《物权法》的规定，登记机构应当对登记申请材料的实质内容进行审查，审查事项包括登记资料的充分性、真实性，由于登记机构在登记审查时，未对借款合同、委托书上的签名的真实性进行严格审查，办理了错误的抵押登记，侵犯了真实物权人的物权。因此，应当判令登记机构涂销错误的抵押登记，并根据《物权法》的规定承担赔偿责任。