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城市规划区的集体土地上房屋被征收如何调整

城市规划区的集体土地上房屋被征收如何调整

【引言】

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条规定了该条例的适用范围为征收国有土地上单位、个人的房屋,不适用于集体土地征收。对于集体土地上房屋的征收从法律途径上如何调整?

【裁判主旨】

在《土地管理法》等法律法规修订之前,集体土地上房屋拆迁要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行;在《土地管理法》等法律法规就相关内容作出修订之后,严格按土地管理法及相应配套法规执行。

【裁判内容】

在《吴玲玲诉泉州市丰泽区人民政府、泉州市丰泽区清源街道办事处房屋拆迁行政纠纷案》中,案件事实丰泽区人民政府于1999年1月22日做出‘关于湖滨西路西段贯通及其配套工程拆迁安置工作的通告’,丰泽区清源街道办事处于2000年1月17日做出拆迁通知,决定对湖滨西路西段的民房进行拆迁安置工作。原告对被告做出的拆迁通告及拆迁通知不服向泉州市丰泽区人民法院提起诉讼。”

原告诉称被告没有依法定程序取得拆迁许可证就越权在市规划区内发布拆迁通告,属违法行为;被告清源街道办事处多次上门骚扰其正常生活,并指使北峰工商所不再办理营业执照和进行年检,用影响其正常营业,致使原告在精神上和经济上均受到损失,请求人民法院依法撤销被告泉州市丰泽区人民政府泉丰政(1999)综10号‘关于湖滨西路西段贯通及其配套工程拆迁安置工作的通告’及被告清源街道办事处拆迁通知书,并赔偿原告的精神损失和经济损失1000元。”

被告辩称该拆迁改造范围的土地宅基地属于农民集体所有,本建设项目属于乡村建设项目,因此不适用《域市房屋拆迁管理条例》。被告依据《土地管理法》第65条规定,且建设项目业经泉政(1999)专9号、泉政规(1997)662号、泉丰政(1999)综10号及市城乡规划局划定在拆迁改造红线内。本级政府有权收回其土地,拆迁改造符合法定程序和有关法律法规,请求人民法院依法维持被告丰泽区人民政府的拆迁通告及被告清源街道办事处拆迁通知书。至于责令拆迁范围内经营店面停业问题,是工商部门根据《城乡个体工商户管理暂行条例》的规定,采取的行政措施,被告仅配合工商部门进行动员、说服工作,因此不存在赔偿问题。”

泉州市丰泽区人民法院认为:“城口村属泉州市规划区内的村庄,其土地尚未办理国有征用手续,原告要求拆迁适用《城市房屋拆迁管理条例》的主张不符合客观事实,理由不成立,不予支持。依照法律法规的规定,在城市规划区内的乡(镇)村公共设施、公益用地建设需要申请用地的,必须持国家批准建设项目的有关文件,向城市规划行政主管部门申请定点,由其核定用地位置和界限,提供规划设计条件,核发建设用地许可证。两被告在未取得建设用地许可证,未向土地管理部门申请划拨土地,只以泉州市人民政府的会议纪要为依据做出被诉具体行政行为,属主要证据不足,违反法定程序,依法予以撤销。原告提出赔偿精神损失和经济损失理由不成立,不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项第1、3目及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条规定,做出判决:一、撤销被告泉州市丰泽区人民政府泉丰政(1999)综10号‘关于湖滨西路西段贯通及其配套工程拆迁安置工作的通告’和被告丰泽区清源街道办事处的拆迁通知书;二、驳回原告吴玲玲要求被告泉州市丰泽区人民政府、丰泽区清源街道办事处赔偿其精神损失和经济损失1000元的诉讼请求。”

 

从法律意义上讲,国有土地上的房屋征收和集体土地征收分别由《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《土地管理法》调整。但目前不可回避的是,关于集体土地征收涉及集体土地上房屋拆迁的立法与同有土地上房屋征收立法相比相对滞后。

实践中,有些农村集体土地虽然已经被批准征收,但由于种种原因,有关部门对农村集体土地上的房屋没有补偿,房屋也一直由原住户继续使用。若干年后,有关部门补偿安置时,房屋所在的地方已经纳人城市规划区,周围的房屋价格已经城市化,如果仍然按照农村集体土地上附着物的标准补偿,难以解决农民的居住问题。虽然因为土地性质不同,征收集体土地上房屋的补偿不能直接适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》,但由于房屋所在的土地已经城市化,如果按照农村集体土地补偿,会无法保障农民的权益。因此,可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的补偿标准予以补偿。由于国有土地上房屋征收补偿中实际上已经包含了地价,如果征收农民集体土地时已经对土地进行了补偿,那么按照国有土地上房屋征收补偿标准对其补偿时,应当扣除已经取得的土地补偿费。故《最髙人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(自2011年9月5日起施行,法释〔2011〕20号)第12条第2款规定:“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳人城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费。”

综上分析,在确定房产征收范围时,如果根据实际需要,需将在城市规划区的集体土地上房屋列入征收范围时,应当兼顾《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的不同规定,选择既合法又便捷的征收补偿方式。

另外2011年3月17日中纪办发(2011)8号《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》明确规定:“在《土地管理法》等法律法规修订之前,集体土.地上房屋拆迁要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”

【裁判提示】

《国有土地上房屋征收与补偿条例》只适用于国有土地上房屋征收与补偿。在旧城区改造中,遇到城中村改造就无法使用本条例,虽然国务院及相关部门正加快制定集体土地上房屋征收制度,但是在制度出台之前,有专家建议就城中村土地征收与房屋拆迁程序可以分两步进行。即先依据《土地管理法》的规定,报省级人民政府办理土地征收批准及审批手续,然后依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》,由市、县级人民政府作出房屋征收决定,并进行征收补偿安置。

【裁判链接】

1.      参考福建省泉州市丰泽区人民法院《旲玲玲诉泉州市丰泽区人民政府、泉州市丰泽区清源街道办事处房屋拆迁行政纠纷案》(2000)丰行初字第11         9行政判决书;

2.      参考2011年9月7日《人民法院报》第6版:赵大光、杨临萍、马永欣《关于审理涉及农村集体土地行政案件若下问题的规定》的理解与适用;

3.      《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第2条为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。

4.      中纪办发(2011)8号《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》

“……在《土地管理法》等法律法规修订之前,集体土地上房屋拆迁要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。……”

5.      《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》

第12条第2款征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除巳经取得的土地补偿费。

6.      《土地管理法》

第65条有下列情形之一的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权:

(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;

(二)不按照批准的用途使用土地的;

(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的,对土地使用权人应当给予适当补偿。

附:吴玲玲不服泉州市丰泽区人民政府拆迁安置工作通告及清源街道办事处拆迁通知案

 

  (一)首部

  1.判决书字号:福建省泉州市丰泽区人民法院(2000)丰行初字第11号。

  2.案由:不服政府拆迁安置工作通告及拆迁通知案。

  3.诉讼双方

  原告:吴玲玲。

  委托代理人:苏德谋、郑春唏,泉州江滨律师事务所律师。

  被告:福建省泉州市丰泽区人民政府。

  法定代表人:林伯前,区长。

  委托代理人:涂明忠,泉州清源律师事务所律师。

  被告:泉州市丰泽区清源街道办事处。

  法定代表人:林星亮,主任。

  委托代理人:杨志强,该办事处副主任。

  4.审级:一审。

  5.审判机关和审判组织

  审判机关:福建省泉州市丰泽区人民法院。

  合议庭组成人员:审判长:许克泉;审判员:柯荣华、林斌。

  6.审结时间:2000年6月15日。

  (二)诉辩主张

  1.被诉具体行政行为:丰泽区人民政府于1999年1月22日做出关于湖滨西路西段贯通及其配套工程拆迁安置工作的通告,丰泽区清源街道办事处于2000年1月17日做出拆迁通知,决定对湖滨西路西段的民房进行拆迁安置工作。原告对被告做出的拆迁通告及拆迁通知不服向泉州市丰泽区人民法院提起诉讼。

  2.原告诉称:被告没有依法定程序取得拆迁许可证时就越权在市规划区内发布拆迁通告,属违法行为;被告清源街道办事处多次上门骚扰其正常生活,并指使北峰工商所不再办理营业执照和进行年检,影响其正常营业,致使原告在精神上和经济上均受到损失,请求人民法院依法撤销被告泉州市丰泽区人民政府泉丰政(1999)综10号“关于湖滨西路西段贯通及其配套工程拆迁安置工作的通告”及被告清源街道办事处拆迁通知书,并赔偿原告的精神损失和经济损失1000元。

  3.被告辩称:该拆迁改造范围的土地宅基地属于农民集体所有,本建设项目属于乡村建设项目,因此不适用《城市房屋拆迁管理条例》。被告依据《土地管理法》第六十五条规定,且建设项目业经泉政(1999)专9号、泉政规(1997)662号、泉丰政(1999)综10号及市城乡规划局划定在拆迁改造红线内。本级政府有权收回其土地,拆迁改造符合法定程序和有关法律法规,请求人民法院依法维持被告丰泽区人民政府的拆迁通告及被告清源街道办事处拆迁通知书。至于责令拆迁范围内经营店面停业问题,是工商部门根据《城乡个体工商户管理暂行条例》的规定,采取的行政措施,被告仅配合工商部门进行动员、说服工作,因此不存在赔偿问题。

  (三)事实和证据

  泉州市丰泽区人民法院经审理查明:被告丰泽区人民政府依据泉州市人民政府泉政(1999)专9号“关于市区湖滨西路西段拆迁安置会议纪要”的精神,于1999年1月22日做出泉丰政(1999)综10号“关于湖滨西路西段贯通及其配套工程拆迁安置工作的通告”,由北峰镇人民政府负责制定拆迁安置办法,并组织实施,尔后丰泽区设立清源街道办事处,将城口村划归清源街道办事处管辖,被告清源街道办事处依据通告的要求,制定拆迁补偿安置办法,于2000年1月17日向各拆迁户发出拆迁通知。原告的房屋位于城口村综合楼项目用地红线图范围内。该红线图是泉州市城乡规划局所确定的,但没有核发建设用地规划许可证,建设单位也未向土地管理部门申请划拨土地。城口村综合楼是湖滨西路西段的旧村改造项目的一部分。城口村村委会还为了解决拆迁户安置用地问题,已向有关部门办理了安置用地手续。原告认为被告没有依法定程序取得拆迁许可证,就越权发布拆迁通告和发出拆迁通知书,被告清源街道办事处作为拆迁人到拆迁户做工作,要求被拆迁户与被告签订拆迁协议。

  上述事实有下列证据证明:

  1.泉州市人民政府泉政(1999)专9号“关于市区湖滨西路西段拆迁安置问题会议纪要”。

  2.北峰镇城口村综合楼项目用地红线图。

  3.泉州市城乡规划局泉政规(1997)662号“关于湖滨西路西段两侧改造规划设计规划条件的通知”及附件。

  4.泉州市人民政府泉政(1999)204号“关于丰泽区清源农场改制设立清源街道办事处的批复”。

  5.泉州市城乡规划局泉政规(1998)236号“关于北峰镇城口村综合楼设计方案审查纪要”。

  6.泉州市城乡规划局泉政规(1998)779号“关于下达北峰镇城口村湖滨西路拆迁安置用地规划设计条件的通知”。

  7.建设用地规划许可证申请审批表。

  8.湖滨西路西段拆迁安置用地红线图。

  9.房屋买卖契约两份。

  10.城口村委会证明材料一份。

  11.房屋租赁合同。

  12.杜成南、朱树文经济损失证明。

  (四)判案理由

  泉州市丰泽区人民法院认为:城口村属泉州市规划区内的村庄,其土地尚未办理国有征用手续,原告要求拆迁适用《城市房屋拆迁管理条例》的主张不符合客观事实,理由不成立,不予支持。依照法律法规的规定,在城市规划区内的乡(镇)村公共设施、公益用地建设需要申请用地的,必须持国家批准建设项目的有关文件,向城市规划行政主管部门申请定点,由其核定用地位置和界限,提供规划设计条件,核发建设用地许可证,两被告在未取得建设用地许可证,未向土地管理部门申请划拨土地,只以泉州市人民政府的会议纪要为依据做出被诉具体行政行为,属主要证据不足,违反法定程序,依法予以撤销。原告提出赔偿精神损失和经济损失理由不成立,不予支持。

  (五)定案结论

  泉州市丰泽区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一、三目及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定,做出判决:

  1.撤销被告泉州市丰泽区人民政府泉丰政(1999)综10号“关于湖滨西路西段贯通及其配套工程拆迁安置工作的通告”和被告丰泽区清源街道办事处的拆迁通知书。

  2.驳回原告吴玲玲要求被告泉州市丰泽区人民政府、丰泽区清源街道办事处赔偿其精神损失和经济损失1000元的诉讼请求。

  本案受理费100元,由二被告负担。

  (六)解说

  本案争议焦点是:本案是否适用《城市房屋拆迁管理条例》进行审理及拆迁公告由谁发布、本案如何适用法律问题。

  1.《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定“凡在城市规划区内国有土地上,因城市建设需要拆迁房屋及其附属物的,适用本条例”。城口村虽然是市区规划内的村庄,但其土地仍属农村集体所有,不属于国有土地,因此,本案不能适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。可农村集体所有土地拆迁房屋的程序如何适用法律不明确,因目前我国尚未颁布法律、法规进行规定,由谁发布拆迁公告不明确。根据《土地管理法》第六十一条规定,“乡(镇)村公共设施、公益事业建设,需要使用土地的,经乡(镇)人民政府审核,向县级以上地方人民政府土地行政管理部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准”。根据《福建省实施(土地管理法)办法》第二十二条“征地申请获批准的,市、县人民政府应当在征地批准之日起十日内发布征地公告”之规定,说明县级人民政府有权发布”公告”,但本案是拆迁公告不是征地公告。这个问题值得探讨。被告丰泽区人民政府只依据市政府的会议纪要的精神,但会议纪要不是规范性文件,不能作为拆迁通告的依据,应依照法律、法规所规定的法定程序办理,不能进行拆迁工作。

  2.目前旧村改造没有有关政策,没有相应的法律依据,而且尽管被告知道集体所有的土地改造拆迁需要有关部门的审批手续及土地部门的审批手续。根据有关规定“在城市规划区内进行建设需要申请用地的,必须持国家批准建设项目的有关文件,向城市规划行政主管部门申请定点,由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限,提供规划设计条件,核发建设用地许可证。建设单位或者个人在取得建设用地许可证后方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地,经县级以上人民政府审查批准后,由土地管理部门划拨土地”。本案被告仅由规划局发给的红线图,没有办理建设用地许可证,也未向土地管理部门申请划拨土地,即做出被诉具体行政行为,要求拆迁户拆迁,因此,二被告违反法定程序,依法应予撤销。