城市居民购买农村住宅的法律后果

城市居民购买农村住宅的法律后果

―、城市及农村房屋权属登记的历史与现状

甄别和认识小产权房，应当从小产权房所强调的“产权”着手，通过我国现行的房屋权属登记管理体制，了解我国城市房屋权属登记和农村房屋权属登记管理的历史和现状。从我国先后施行的一系列法律法规的规定可以看出，城市房屋权属登记管理和农村房屋权属登记管理，实际上有鲜明的城乡二元管理结构的特点。对城市房屋权属登记的立法、登记机构、管理制度相对完善，但是对于农村房屋权属登记的管理，却有相当一段时间处于相对空白的状况。

案例：因所购房屋为农房，未能办理权属登记案

1998年11月，经某县计划与经济委员会立项批复，某乡镇政府开发建设了丝线市场二期工程。2002年，村民钱某购买了其中二期房的301室，103号、104号店面房以及车棚1间，并于同年2月10日、2003年1月21日向该镇财政所交纳了全部购房房款。此后至2006年2月9日，钱某曾多次要求镇政府办理房屋产权登记，但是均无结果。钱某最终向人民法院提起了诉讼，要求被告镇政府协助其办理房屋产权登记手续。

法院立案受理后，经开庭审理认为，钱某所购的房屋系镇人民政府开发的丝线市场二期工程中的房屋，而镇人民政府根据上级批复开发丝线市场，系小城镇建设中的政府行为，当事人应申请政府部门统一处理。钱某所诉争议不属人民法院案件受理范围。据此，裁定驳回了钱某的起诉。

一审裁定下达后，钱某不服并提起上诉，认为涉案房屋开发并非政府行为，属于民事行为，应由相关的民事实体法加以调整，其起诉符合《民事诉讼法》第108条的规定，应属于人民法院受理民事诉讼的范围。镇政府应当根据约定为其办理城市房屋所有权证。镇政府答辩称钱某未向政府提出办理房产产权登记的申请;镇政府开发房屋是改造小城镇建设中的政府行为，钱某所购房屋也是政府根据旧城改造的相关政策批复开发的房屋，在手续和形式上均系小城镇建设中的政府行为。请求驳回钱某的上诉请求。

二审法院审理后认为，我国《城市房地产管理法》及相关规定所指向的房屋所涉地产权利为国有土地使用权，而本案诉争的房屋系集镇房屋，所涉及的地产权利仍属集体土地使用权，故非该法所调整。同时本案中所涉房屋在小城镇改造中形成并出售给钱某的，原审认定系政府行为，并无不当。故裁定驳回上诉，维持原裁定。

正是由于农村房屋产权、产籍的管理体制和管理机构不健全，缺乏实施办法和依据，此问题在实践中较为常见。为解决农村居民确认房屋权属的要求，实践中出现了非法定房产管理部门颁发房屋所有权权证的现象。目前，在农村集体土地上建盖的房屋颁发的“房屋权属证书”中，有些是乡政府、村委会办理的宅基地证，有些是乡政府、村委会办理的《村镇房屋所有权证》，多头发证和无权、越权发证的现象较为普遍。从这个角度讲，之所以产生了乡政府和村委会确认小产权房房屋权属的现象，与农村房屋权属登记管理机关和实施办法的缺位是直接相关的。

城市房屋权属登记的历史依据

2008年7月1日《房屋登记办法》施行前，我国对于房屋权属登记实行的是城市房屋权属登记和农村房屋权属登记分离的管理制度。《城市房地产管理法》第61条第2款规定：“在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。”《城镇国有上地使用权出让和转让暂行条例》第7条第1款规定，土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。

除上述法律法规外，为贯彻执行法律法规的相关规定，建设部陆续制定了一系列的部门规章。1998年1月1日起施行的原建设部《城市房屋权属登记管理办法》第2条明确规定：“本办法适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记。”另外，1995年6月1日起施行的原建设部《城市房屋租赁管理办法》规定:“为加强城市房屋租赁管理，维护房地产市场秩序，保障房屋租赁当事人的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》，制定本办法”，“本办法适用于直辖市、市、建制镇的房屋租赁。”在1997年6月1日起施行的建设部《城市房地产抵押管理办法》(该办法已于2001年8月15日经原建设部修正）中规定：“凡在城市规划区国有土地范围内从事房地产抵押活动的，应当遵守本办法。”

通过比较，可见，上述部门规章的有关规定涉及到城市房屋的权属登记、房屋租赁、房产抵押等内容，各相关办法中对于不同法律事项的管理部门、办理程序等规定均明确具体，为加强城市房地产市场的管理提供了较为完备的法律依据，基本形成了一个较为完整的城市房地产管理体系。

农村房屋权属登记的历史依据

按照我国现行法律的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民在依法申请宅基地后经过必要的批准程序，即可建造农村居民住宅。对于农村居民建盖住宅，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，审批程序区分两种情况办理：一种是属于需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；另一种是使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。

房屋建盖完毕申请权属登记，在现行法律法规中，较为明确规定农村房屋权属登记的行政法规是《村庄和集镇规划建设管理条例》，该《条例》第28条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门，应当加强对村庄、集镇房屋的产权、产籍的管理，依法保护房屋所有人对房屋的所有权。具体办法由国务院建设行政主管部门制定。”但事实上由于城乡分割的管理现状，对于农村房屋权属登记的管理和立法长期以来一直处于缺位状态。

《房屋登记办法》实现了城乡房屋登记制度的并轨2007年10月10《物权法》生效施行，《物权法》明确规定，不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动

房产登记施行统一的登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。

2008年1月22日，原建设部发布了《房屋登记办法》，该办法规定其上位法依据为《物权法》、《城市房地产管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规。《房屋登记办法》于2008年7月1日起施行，该《办法》施行后原《城市房屋权属登记管理办法》即告废止。因此，《办法》的颁布施行标志着此前城乡分割的房屋权属登记最终实现了登记办法统一、管理机构统一，具有里程碑式的意义。具体内容如下：

城市和农村房屋实现登记办法统一《房屋登记办法》第2条规定“本办法所称房屋登记，是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。”《房屋登记办法》没有区分登记对象是农村房屋还是城市房屋，因此，房屋类别应当包括两类合法建造的房屋在内，实现了城市房屋权属登记与农村房屋权属登记管理办法的统一。

城市和农村房屋实现了登记管理机关的统一《房屋登记办法》第4条规定，房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。而对于房屋登记机构，《房屋登记办法》第4条第2款明确规定：“本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构”。《办法》的规定，明确了有权办理房屋权属登记的机构，应当是县级以上人民政府的建设（房地产）主管部门或者其设立的登记机构。据此，充分说明了乡政府、村民委员会等非法定职能部门无权颁发房屋权属证书，实现了城市房屋权属登记与农村房屋权属登记的登记机关的统一。

农村房屋中可进行房屋权属登记的范围明确具体

《房屋登记办法》第82条第1款规定“依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集体所有建设用地建造的房屋，可以依照本办法的规定申请房屋登记。”第87条规定“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。”根据《办法》的上述规定，可以进行权属登记的农村房屋包括二类：其一是利用宅基地建造的村民住房；其二是依法利用其他集体所有建设用地建造的房屋，这里强调的“依法利用”实际上包含了依法申请、依法审批、依法建设的意思。另外，《办法》充分注意到了农村集体组织成员的身份甄别，强调非本集体经济组织的成员受让农村房屋的不予登记，实际上不仅排除了城市居民购买农村房屋，也排除了其他农村集体组织成员购买本集体经济组织村民的房屋。

对于办理农村房屋权属登记应当提交的资料明确具体《房屋登记办法》第88条规定，在集体土地上因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：①登记申请书；②申清人的身份证明；③宅基地使用权证明或者集体所有建设用地使用权证明；④申请登记房屋符合城乡规划的证明；⑤房屋测绘报告或者村民住房平面图；⑥其他必要材料。申请村民住房所有权初始登记的，还应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明。农村集体经济组织申请房屋所有权初始登记的，还应当提交经村民会议同意或者由村民会议授权经村民代表会议同意的证明材料。《办法》关于在集体土地范围内建造房屋申请登记应当提交哪些资料的规定非常重要，这是解决实践中农房登记实际操作问题的前置条件。

由此，可以预见，随着《房屋登记办法》的施行，农村房屋权属登记的管理工作将逐步得到规范。《办法》的施行不仅对维护农村居民的合法不动产物权及相关权益有切实的保障作用，对于长期以来困扰各方的农村房屋流转、征收、征用、拆迁等问题的解决，也将具有积极的促进作用。还需注意的是，国土资源部2008年7月8日发布的《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》提出：为深入贯彻实施《中华人民共和国物权法》，依法保护宅基地使用权人的合法权益，加强宅基地管理，促进社会主义新农村建设，部决定在当前宅基地使用权登记发证工作的基础上，进一步加大工作力度，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。

相信随着宅基地使用权登记发证工作和依法建盖的农村房屋权属登记工作的开展和不断深入，农村房屋在依法取得国家颁发的房屋所有权证后，将在法定范围内允许流转，这对于促进农村经济进一步发展繁荣，也将显现出积极效果。