物权法施行后城市旧住房改造若干问题研究

物权法施行后城市旧住房改造若干问题研究

 

发布日期：2010年1月25日

 

 

　●在旧住房改造领域，物权法确立了三项新的法律原则：公益征收原则、征收个人住宅的居住保障原则，以及建筑物改建重建的业主特别多数议决制

 

●历史上，上海城市旧住房改造的基本模式：整体化旧城改建中的旧住房改造、对单体房屋的原物改良

 

●完善城市旧住房改造模式的对策建议：1、扩大旧住房改造制度的覆盖面；2、政府征收改造的公益特征界定，不应局限于新建项目的用途判断；3、政府征收改造的补偿安置方式，应当强调原地、就近实物安置；4、居民自助改建重建，需要明确不同产权体制下的权利主体及其议决规则；5、居民自助改建重建，应突出政府的领导作用，并针对不同的房屋产权体制对改造程序予以规范

 

物权法施行后城市旧住房改造若干问题研究

 

课题组组长：江子浩

 

课题组成员：马贝艺余飞麟李萍王峰朱敬

 

课题执笔人：马贝艺

 

引言：

 

住房在人类生活中具有不可或缺的重要作用。当前，旧住房改造作为现实法律问题的重要性，主要可从两个角度加以认识：首先，大规模的旧住房改造已经成为我国大多数城市开发经营中的重要组成部分。旧住房改造可能带来土地再开发的巨大市场价值，同时又包含着解决“民生”问题的政治责任。政府作为公共行政的核心主体，担负着推动旧住房改造的重任。其次，旧住房改造的相关政策显露明显的效力递减迹象。近几年虽然采取了货币化拆迁和政府先行土地储备等一系列政策创新，却仍旧无法提高拆迁速度。本市“十一五”期间的目标是完成400万平方米二级以下旧里的改造任务，但2005-2007年的三年间只完成60万平方米。政府作为城市更新的领导者，制度变革势在必行。

 

在学术界，“旧住房改造”的话题与美国和欧洲一些国家在第二次世界大战后都曾经历的“城市更新”运动有着密切的联系。这个运动的主要内容就包括市中心区的改造和对棚户区的清理，最初目的是想恢复遭到20世纪30年代经济萧条打击和两次世界大战破坏的城市,特别是解决住房匮乏的问题。其中,对旧居住区采取了所谓“消灭贫民窟”的办法:将棚户区全部推倒,并转移其中居民；向社会拍卖土地,使得那些能够提供高额税收的项目取而代之。这种做法在当时美国的纽约、芝加哥和英国的曼彻斯特等棚户区存在较多的大城市比较普遍。追寻城市更新在西方国家中的发展历程和背景，虽然西欧各国的政治、社会、经济和历史的背景条件不同，遇到的问题也有所不同，但西方现代城市发展的基本趋势应该说是一致的。西方发达国家对旧区改造的理论研究经历三个阶段：第一阶段是在大规模清除重建的基础上进行的旧城重新规划和建设；第二阶段引入了维修改造的机制，提倡新建与维修改造并重；第三阶段开始将重点转为对旧住宅更新改造，研究如何通过整治，改善复苏城市中心区。20世纪60年代以后，许多西方学者开始从不同角度对以大规模改造为主要形式的“城市更新”运动进行反思，他们的论著从不同的学科角度阐释了用大规模规划与物理形体规划（PhysicalDesign）手段来处理城市社会、经济、文化等复杂问题的致命弱点，同时几乎全部对传统的渐进式规划和小规模改建方式表示了极大的关注和认可。1973年，美国政府正式废除了“城市更新”法案（UrbanRenewalAct）,并在第二年开始推进中小规模的社区开发计划。从20世纪70年代起，以开发商为主导的大规模改造计划逐渐被各种形式的中小规模渐进式更新计划所取代。渐进式整治改善复苏方式已成为当今旧居住区改造的主流。指导旧城更新的基本理念也从主张目标单一、内容狭窄的大规模改造逐渐转变为主张目标广泛、内容丰富、更有人文关怀的城市更新理论。了解这一历史，对于我们今天的旧住房改造具有重要意义。

 

2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》，并于2007年10月1日起施行。物权法中关于私人房屋拆迁补偿安置、建筑物及其附属设施改建重建等规定，在立法层面对旧住房改造活动的规范作了重大调整。近两年时间已经过去了，国务院《城市拆迁管理条例》尚未完成修改，本市旧住房改造的实践活动也基本未因新法的施行而发生改变。物权法中的许多内容处于应当遵照执行，但又尚未付诸实行的状态。所以说，关于“物权法施行后旧住房改造的法律问题”的研究命题，其立足点如果是旧住房改造活动在贯彻落实物权法的过程中遇到的困难，显然还缺乏讨论基础。当务之急，需要思考物权法颁布后，旧住房改造面临怎样的新的制度环境，在回顾总结历史经验的基础上，梳理出需要解决的制度设计问题及其对策。

 

本课题的研究目的，是探讨物权法背景下旧住房更新改造制度的基本命题及其解决思路。研究内容分为四个部分。第一部分：分析物权法后旧住房改造所处的法律环境。在物权法设定的新法律原则之下，结合以往旧住房改造实践经验反映出的基本矛盾和现实问题加以探讨，解读物权法在法律思维层面对旧住房改造活动的影响。第二部分：回顾上海旧住房改造的历史。考虑到旧住房改造的概念是开放性的，对于其内涵的介绍需要建立在描述行为模式的由来及其沿革的基础之上。第三部分：旧住房改造的现实需求和改造制度变革面临的动力阻力。旧住房改造作为关系人们生存环境的事项，必须对探讨旧住房改造制度的紧迫性和复杂性有充分的认识。第四部分：结合实务，分析探讨各个不同的具体制度需求，提出加快推进旧住房改造活动的政策建议。

 

第一章物权法对城市旧住房改造模式设计的影响

 

一、旧住房改造的概念

 

20世纪90年代以来，“旧区改造”的概念常出现在政策性文件中，主要用于归纳本市利用土地级差效应完成城市更新的一种经验模式，核心内容是指对本市中心城区二级以下旧式里弄实施拆迁补偿安置并进行土地再开发。实践中，“旧区改造”政策具有强大的经济、社会效应，逐步成为政府为改善市民住房条件而组织进行拆迁和建设活动的代称。

 

鉴于城市中建成的住房随着时间推移而逐步老化是无法回避的客观规律，在一定经济条件下，建成年代相对久远的住房普遍存在更新的需求，因此，本研究使用了有别于上述“旧区改造”的“旧住房改造”一词，专指对建成年代相对久远的住房予以更新的活动，且不对改造范围作特别限定，以便反映具有普遍特征的住房更新需求。其中，“旧住房”意为城市中建成年代相对久远的住房（业界有种说法是指1990年以前建成投入使用的住宅或者住宅小区，并无严格标准），“改造”的内涵则需联系特定条件下用于实现旧住房更新目的的实践形式加以理解（本文第二章中将回顾历史，对旧住房改造的模式、内容作进一步分析）。

 

二、物权法确立的新法律原则及其影响

 

物权法规定了一些新的法律原则。这些原则因其尚未付诸执行，所以可以说仍处于法律上确定、实践中并不确定的状态。就此而言，物权法直接影响的是我们的法律思维，而非法律实践。本研究认为，在旧住房改造领域，物权法确立了三项新的法律原则。关于如何理解这些新的法律原则、如何在地方立法的制度设计中加以贯彻落实，是物权法施行后值得引起关注的。

 

（一）公益征收原则

 

所谓征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产所有权的行为。由于征收是强制剥夺自然人和法人物权的行为，征收极有可能对民事权利主体的物权造成最为严重的损害，因而在各国立法中，征收虽然是被许可的行为，但属于一种附有严格法定条件的行为。以往的理论研究认为，中国既有的征收制度包括两个组成部分：农村集体土地所有权的征收制度和城市的房屋拆迁制度，分别受《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》的规范。

 

物权法第四十二条第一款规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产……征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益”。其核心内容在于：

 

1、房屋拆迁纳入公益征收的范畴

 

随着房屋拆迁明确为行政征收行为的组成部分，房屋拆迁制度独立存在的状态将随之发生变化。物权法颁布前，我国立法中的征收概念仅出现在土地征收中。但实践中房屋需要被拆迁，并非是由于其使用价值，而是被拆迁的房屋所在位置的特定性和不可替代性。对土地使用权实行征收，必然引起拆除房屋及对所拆房屋的补偿安置问题。所以，房屋拆迁作为城市土地使用权调整的后续环节，性质上应当是征收补偿关系，不是自愿协商的房地产买卖关系。

 

关于征收的公益目的问题，现行宪法中已有所涉及。《宪法》第10条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。而在房屋拆迁方面，国务院1991年颁布《城市房屋拆迁管理条例》以来，在政府与需要拆迁的建设用地单位之间的法律关系界定上，始终定位于行政许可。在拆迁行政许可的审核过程中，不涉及公共利益目的的判断。政府对是否实施拆迁，具有绝对的控制力。

 

今后，房屋征收的核心问题将是公共利益的判断。当前，社会公众和法律专家对“公共利益”的判别标准都存在困惑和疑问。一方面，法律、法规尚未对“公共利益”作出明确、具体的界定。另一方面，公共利益的内涵具有极大的抽象性和不确定性，其判断标准需要不断发展，立法者难以对公共利益作出统一的具体界定。在缺乏可据以界定“公共利益”的具体条文或者法律程序的情况下，人们对法律原则及其实施效果的预期也处于不确定，甚至不理性的状态。因此，如果不能形成应对“公共利益”判别问题的思路，旧住房征收改造及其土地再开发势将陷入困境。

 

2、政府作为拆迁补偿的法律主体

 

以往对单位和个人实施拆迁补偿的主体，是需要用地的建设单位，换言之，是由新的用地主体对原用地主体进行补偿。政府对拆迁补偿纠纷作出行政裁决，并有权组织行政强制执行。今后，政府作出征收决定后，成为组织实施拆迁补偿的主体。具体操作可由政府设立的土地储备机构实施拆迁，然后交由土地管理部门办理土地供应手续。

 

上述原则有利于理顺政府收地、拆迁补偿与批准新项目用地之间的关系，而且，由政府设立的土地储备机构统一实施拆迁补偿，有利于提高土地成本的透明度，改善房屋拆迁的社会形象。但问题在于，开发商提供拆迁改造资金来源的法律依据不复存在，旧住房改造面临不可回避的制约因素，将是政府资金短缺问题。这曾经是上世纪九十年代以前一度困扰政府的“瓶颈”。为此，如何合理确定拆迁规模，并引入新的改造机制应对巨大的旧住房改造需求，成为新的发展方向。

 

（二）征收个人住宅的居住保障原则

 

住宅征收补偿原则的内容主要见于物权法第四十二条第三款。从一般规定来看，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给与拆迁补偿，维护被征收人的合法权益”。在此基础上，物权法还作了特别规定，“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”，这一提法在以往的拆迁补偿安置法律政策中是从未有过的。但如何保障被征收人的居住条件，是个颇具挑战性的问题。本研究认为，可以从两个方面作进一步思考：

 

1、对目前占主导地位的货币化补偿安置方式的反思

 

通常认为，现行的围绕房屋产权价值进行补偿的原则符合市场经济规律、符合经济学原理。拆迁过程中通过货币化价值补偿的方式，一方面可以让家庭根据拆迁补偿金和自己的收入情况，自发地选择满足自己偏好的购房区位，能够增进消费者的福利。另一方面，在我国的土地资源统一归国家所有的情况下，货币化拆迁补偿可以最大化土地租金收入，增加国家的财政收入，使政府有充裕的资金加大对城市基础设施的改造。

 

但是，货币化补偿也有显著的缺陷，因为在向被拆迁家庭提供住房的问题上，存在着市场失灵。现行以房地产价值为基础的货币化补偿政策虽然是符合市场经济原则的，最大化了城市土地的价值，理论上，提高了所有家庭的福利，但是在现实生活中，由于不同家庭的收入存在巨大的差距，有些家庭原有的住房面积小，家庭收入相对较低，他们在原有住房被拆迁之后，拆迁补偿金可能无法满足重新找到新住房的需要，这样，市场并没有向被拆迁家庭提供适合他们的住房，而是边缘化了那些低收入家庭。在大规模拆迁的状况下，货币化补偿安置的结果是随着被拆除房屋面积激增，市场即时需求激增，加剧了市场紧张和价格上扬，形成补偿水平名义上升、实际下降的状况，趋使被动迁居民要求更多的补偿款，形成同拆迁人的尖锐对立。况且，货币化补偿的基础是评估，但在评估独立性尚未得到保证,评估规则尚未健全的情况下,以评估作为房屋拆迁补偿基础的模式很难做到公正合理。

 

物权法实施后，政府作为拆迁主体，如果继续遵循货币化补偿为主的拆迁方式，需要巨额的现金流，同时面临房价与补偿安置价格交替上涨的局面，居民仍难以完成自主择居，在此过程中，政府和被拆迁家庭的财务状况都将发生恶化。

 

2、对实物房屋安置必要性的考量

 

在市场条件下，如果过度强调对土地价值的开发，改造后的城市在一定程度上是以牺牲社会问题为代价得到的表面繁荣。有位著名建筑师曾说过：建筑是人与世界的关系，也是人与人的关系。可见，旧居住区改造不应仅是一个物质问题，更是一个社会问题。如果能够理性地分析货币化、市场化补偿安置的弊端，政府应当尽早摒弃对货币以及评估计价的依赖，转而研究完善实物房屋安置的政策。值得注意的是，生活便利、外部交通条件良好、长期生活在街坊的居住习惯是影响居民是否搬迁的重要因素。

 

上述问题在中心城区拆迁中显得尤为突出，被拆迁居民虽然常年居住在条件并不好的石库门等旧式里弄，但均对居住地段相当满意，靠近市中心，附近餐饮、医疗、学校等设施条件均十分齐备。而且上海市优质地段的一、二手房均涨势不停，使得相当多的被拆迁人都抱有非常强烈，甚至过高的补偿安置要求。因此，组织提供适合中低收入家庭居住的实物安置房源，确立实物房屋安置的机制，是符合旧住房拆迁改造的客观需求的。从保障居住条件角度来看，向被拆迁家庭提供原址、原区域安置的房源选择可能成为优化拆迁补偿安置政策的良好途径。

 

（三）建筑物改建重建的业主特别多数议决制

 

在我国,绝大多数居民是在一栋建筑物内购买独立单元的不动产,建筑物的区分普遍存在。改建重建建筑物及其附属设施,是建筑区划内较为重大的事情,关系到每个业主的切身利益。对此，物权法第76条规定，建筑物及其附属设施的改建、重建事宜由业主共同决定，作出决定时，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。

 

这项业主共同议决制度是基于建筑物区分所有权中的业主成员权而确立的。作为现代各国民法确认的不动产权利，建筑物区分所有权，是指由若干独立单元构成的建筑物为不同主体所有而形成的复合权利；其中，业主成员权，是指建筑物区分所有人基于同一栋建筑物的构造、权利归属及使用上的密切关系而形成的,作为建筑物管理团体中一员而享有的权利。因此，成员权是业主们基于共同的财产利益而形成的身份权,是区分所有人就共同关系事务如何作出决定,以及该决定应如何被执行而享有的权利。成员权主要是通过表决的方式予以实现。各业主在行使成员权时,有遵守共同决议和规则的义务,接受管理者依约管理的义务。

 

物权法实施后，旧住房原址改建重建面临两个方面的难题：

 

1、旧住房改造民意基础的形成。根据物权法的规定，业主可以依法形成对旧住房改建和重建的共同决定。这将提醒政府在组织推进旧住房改造项目时尊重并保护被改造房屋所有人的决策权，重视改造的民意基础，对许多情形下由政府说了算的旧住房改造思路提出了挑战。但从操作角度看，需要研究旧住房复杂的产权体制。待改造的街坊有的属于集中成片的旧公房、旧私房，有的街坊内旧公房、旧私房混杂。权利主体除公房产权人和私房产权人外，还包括对房屋享有“永租权”的公房承租人。仅凭物权法关于业主共同决定改建重建的原则，无法解决旧住房小区内的改造决策问题。

 

2、完整操作模式的建立和保障实施。物权法仅揭示了旧住房改造中涉及民意基础的一面，但尊重业主意志不应等同于政府的淡出和放任。其原因不仅在于，旧住房改建重建不是单纯的民事法律行为，既要受到规划审批等行政法律的规制，又需要来自政府的组织、推动、扶持和保障，不可能期望仅仅通过居民个人的微观努力就能重建好他们的家园。与此同时，政府也有责任在尽量考虑居民利益的前提下，积极帮助居民恢复与改善他们的住房条件。具体到旧住房改造的组织保障、项目审批程序、设计标准、扶持政策等一系列问题，仍有待研究解决。

 

总体上，物权法出台后，旧住房改造制度设计面临多方面的挑战。例如：（1）征收拆迁房屋前需要界定其目的是否符合“公共利益”，这将要求与大规模房地产开发经营相联系的征收改造模式作出调整。（2）在继续实施的征收拆迁住房的活动中，政府在法律上负有保障被征收者居住条件的责任。现有的货币化、市场化补偿安置方式难以应对，实物房屋安置机制需要加强。（3）政府作为征收拆迁的组织实施者后，一方面，受资金压力、开发主体等制约，大规模拆迁改造旧住房的难度明显加大，另一方面，政府负有推进旧住房改造“民心”工程的社会责任，因此，除了拓宽直接融资途径，还必须建立新的改造途径。（4）旧住房改建重建的业主多数议决制，为拓宽实施旧住房改造的合法途径提供了法律基础，但作为“自下而上”的改造思路，还面临许多认识层面和操作层面的疑难问题。

 

第二章上海城市旧住房改造的历史回顾

 

回顾历史，按照对原房屋的影响程度不同，上海历史上对旧住房改造的途径和方法，可以从制度分析的角度归纳为两种基本模式和一些零星的改造实践活动：

 

一、城市旧住房改造的基本模式

 

（一）整体化旧城改建中的旧住房改造（或称“征收拆迁型改造”），即：在旧城改建过程中成片拆除旧住房并实施土地再开发

 

为实施新的建设项目拆除原有住房，是带有普遍性特征的现象，但旧城改建中的旧住房改造是一种有意识的行为，具有实现改造旧房和城市功能现代化的双重目的。受到经济社会条件变迁和拆迁、土地供应制度调整的影响，本市的征收拆迁型改造大致经历了三个阶段的发展过程。

 

第一阶段：1949-1990年，“政府出资、零散拆迁”

 

上海解放时，全市住宅总面积中棚户、简屋占13.7%，旧式里弄占52.6%，旧城改建的压力很大。1990年代以前,城市化一直是困扰上海发展的瓶颈问题，不仅居民住宅严重不足,危棚简屋成片,而且,市政设施非常落后,城市化建设在很长一段时间远远跟不上人口增长的速度。上海旧住房改造基本处于较为分散的局部房屋修缮和拆除重建阶段，政府直接财政拨款，组织实施动拆迁，同时又是被拆迁居民利益的总代表。该阶段旧住房拆迁的特点是动迁规模较小，但动迁速度快，矛盾少。由于国家财力有限，动迁规模不大，旧城面貌的变化不大。1949年至1981年的32年间，年均拆除旧房仅8.7万平方米。到“六五”、“七五”期间，一项名为“23片区改建规划”的改造计划启动，政府出资将棚户和简屋集中区域推倒重建，改造后的住宅无偿分配给居民。

 

1982年10月20日市人大常委会批准了《上海市拆迁房屋管理办法》，其内容带有浓厚的计划经济色彩和住房福利分配特点：（1）拆迁对于拆迁房屋所需要的费用和物资，应当列入建设项目的计划，一并报批。（2）拆迁市区及郊县城镇居民住房时，由拆迁单位新建或者调拨适当的房屋，妥善安置被拆迁户。以公房安置的，被拆迁户按市房地局的规定按期缴付房租。（3）分配给被拆迁户居住房屋的面积，根据原住房屋和安置房屋的地段、结构、质量、设备条件，家庭人口，原住面积等不同情况，有明确的计算标准。其中，应安置人口以常住户口为主要计算标准。

 

第二阶段：1991-2004年，“毛地批租，开发商出资动拆迁”

 

90年代初，上海市民居住矛盾突出，居民人均居住面积仍只有6.1平方米,远远低于全国城市居民人均居住面积，数十万户家庭人均居住面积低于4平方米，其中3万多户人均居住面积不足2.5平方米。在改革开放的大时代背景下，上海旧住房拆迁改造进入大规模的工作阶段。1992年，市第六次党代会明确提出，要抓住深化改革、扩大开放的机遇，把旧区改造、改善居住的起点，落在结构简陋、环境最差的危棚简屋上，提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”（俗称“365”），拉开了大规模旧区改建序幕。

 

由于上海大部分尚待改造的危棚简屋居民密度较高，改造成本高、难度大，旧城改建面临的最大问题是改造资金不足。通过解放思想，走出了“毛地批租”进行土地使用权出让来推进旧城改建的道路。政府通过将旧改地块出让给房地产开发企业进行房地产开发，打开了旧改资金短缺的瓶颈，迎来了跨越式的发展。而撬动旧住房改造宏大使命的“杠杆”正在于土地级差收益。在当时条件下，国有土地使用权出让途径主要是通过政府招商引资，因此，政府直接与开发商达成出让协议，按土地现状予以出让，开发商自筹资金或向银行贷款，通过政府划拨、出让等方式获得建设项目的土地使用权。出让合同中，大多约定由开发商委托政府确定的动迁单位实施拆迁补偿安置，费用由开发商承担，换言之，开发商需要作为开发建设主体直接面对被动迁居民。政府通过减免或缓交土地出让金、实施财政补贴等优惠政策，吸引开发商投身旧城改建。

 

在此过程中，拆迁法律政策为推动旧住房改造发挥了非常有力的保障作用。具有代表性的法律文件，是1991年7月19日市人民政府根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》制定发布的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》。与此前的规定相比较，《拆迁细则》明确区分对房屋所有人进行补偿和对房屋使用人给予安置的概念，同时在补偿安置标准的设计上仍反映计划经济的特点。主要表现为：（1）对房屋所有权人给予拆迁补偿。补偿形式包括房屋产权调换和作价补偿；其中，产权调换按原房屋的建筑面积计算，作价补偿的金额按照房屋重置价结合成新计算。但拆迁补偿不反映土地使用权的价值。（2）对房屋使用人给予拆迁安置。其中，住房安置的实质内容就是公有住房分配，安置人口以拆迁公告公布之日拆迁范围内常住户口为主要计算标准，安置标准带有“劫富济贫”的色彩，动迁居民人均可以享受不少于12平方米的安置面积，但原人均居住面积大于30平方米的，分配新建住房的居住面积人均不得超过12平方米。这阶段的拆迁政策仍具有鲜明的计划体制特征。

 

1997年12月8日，市政府颁布《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》。根据规定，被拆迁人可以自愿选择“货币化安置”，换言之，可以将应安置房屋的建筑面积折算成货币款，由被拆迁人自行购买商品住宅安置。货币化安置款的计算公式为：四级地段空置商品住宅的平均售价×在四级地段安置应得的房屋建筑面积×80％。被拆迁人要求货币化安置，但与拆迁人协商达不成协议的，仍应当以居住房屋进行安置。这一政策出台的背景是，当时上海房地产开发已初见规模，但受居民购房意愿、出资能力等制约还未形成有效的购房需求，不少楼盘出现了商品房空置的现象。政府为了刺激购房需求，形成了为拆迁安置与“消化空置商品房”搭桥的思路。由于制度设计上采取增加货币化安置选择的方式，因此，既达到了满足被拆迁人自主择居愿望和活跃房地产市场的效果，又不会造成与《拆迁细则》相抵触的不利影响。

 

2001年初，“365”改造任务基本完成，市政府决定将旧区改造的重点转向中心城区房屋结构和环境差的二级旧里以下地区，于是圈定1000万平方米的试点地块（共307块），开始实施新一轮旧区改造，并于2001年2月9日发布了“关于鼓励动迁居民回搬推进新一轮旧区改造的试行办法”。据此，经认定的拆除改造地块可试行动迁居民出资回搬原地或原区域，开发商享受出让金为零，减免行政事业费用等政策，动迁居民可以选择出资回搬，“原住房建筑面积拆一还一部分，按公有住房出售政策购买；如住房有困难的，可按优惠价格购买适当的优惠面积；再超出部分，按当地市场价购买。

 

2001年6月，国务院《城市房屋拆迁管理条例》全面修订完成，上海随即于10月29日发布新的拆迁细则。这次修改幅度较大，取消原有的拆迁补偿和安置原则，不仅按照国家规定明确了以被拆迁房屋的房地产市场评估价为基础的货币补偿、（价值标准）产权调换，还从上海实际出发，增设了以被拆迁房屋建筑面积为基础的（面积标准）房屋调换的补偿安置方式。新的补偿安置标准对拆迁居住房屋不再考虑户口因素，主要依据房屋价值的市场评估价，拆迁补偿安置可以实行货币补偿，也可以实行与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换，还可以实行以房屋建筑面积为基础，在应安置面积内不结算差价的异地产权房屋调换。但在实际操作中，考虑被拆迁居民家庭的人口构成、居住困难状况等因素，最终确定补偿安置的标准。在此发展过程中，鼓励居民以成本价或其他优惠标准购买原址建造商品住房的措施、政策逐渐淡出，动迁居民搬迁新居的安置途径逐渐转变为市场化的自主择居。

 

第三阶段：2004年至今，“土地储备，政府动拆迁”与“毛地出让，开发商动拆迁”并存

 

2004年6月9日，市政府发布《上海市土地储备办法》，对储备活动的性质和功能作了明确规定，“市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为”。换言之，纳入土地储备范围的土地，将由政府设立的土地储备机构先行完成拆迁补偿安置，然后将“净地”交付出让。基于国土资源部自2002年明确的经营性用地不再协议出让、必须以招投标方式出让的原则，先储备、后招投标出让的步骤决定了拆迁任务以及相应的经费投入需要由储备机构来承担，开发商不介入前期的动拆迁，只在支付给政府的国有土地使用权出让金中，间接承担拆迁补偿安置费用。2005至2007年间，政府在“十一五”旧改计划中，对400万平方米成片二级旧里以下的房屋，明确了“政府主导、土地储备”的原则。自《上海市土地储备办法》于2004年8月起施行后，储备工作的推进处于渐进状态，“毛地出让”、“净地出让”两相并存，因此，大量出让地块的拆迁任务仍是由开发商投资完成的。

 

2006年12月30日，市政府发布《关于贯彻国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，正式明确了“六类经营性土地公开出让前，要完成土地收购储备和土地前期开发，以净地条件出让”。此后，新供地的经营性项目，原则上都应采取土地储备机构承担动拆迁任务的做法。储备机构通过银行融资等途径筹集拆迁资金，并委托专业单位具体实施拆迁。

 

需要说明的是，本研究认为旧住房拆迁改造的特点是拆迁和土地再开发，出于对改造机制的分析需要，主要针对市场主体投资进行的土地开发行为，而未涉及市政基础设施建设。但值得一提的是，就拆迁改造的实际效果而言，市政建设也作出了重要的贡献。90年代初开始的大规模市政基础设施建设项目实施过程中，同时“带拆”了工地周边的大量旧住房，居民迁入了新居（如为配合延中绿地、成都北路高架建设项目，卢湾区大量居民迁入浦东三林的安居房小区）。

 

经过15年大规模的拆迁改造和住房建设,本市居住环境得到明显改善，城市旧住房改造取得了巨大成绩。根据《2008年上海市国民经济和社会发展统计公报》,至2008年末，上海城镇居民人均住房建筑面积达到33.4平方米，人均住房居住面积达到16.9方米。

 

（二）对单体房屋的原物改良（或称“原物改良型改造”），即：对原住房进行修缮，使居民在原居住地实现住房条件的较大改善

 

这方面，有文件依据的改造活动主要是旧住房成套改造和旧住房综合改造。如果按照时序排列，可以分为两阶段：

 

第一阶段：1997年前至2005年底，“政府责任、成套改造”

 

“成套改造”的形式一般见于职工住宅和里弄式住宅，始创于本市杨浦鞍山四村等老工房居住区，通过扩建加层、单扩建和分隔等方式对厨卫多户合用的不成套房屋进行局部调整，增加了建筑面积,并达到厨卫独用的目的。该阶段比较完整的法律文件，是1997年3月24日市政府转发市房屋土地管理局《关于加快旧住房成套改造的实施意见》。按照当时规定，旧住房成套改造被界定为“城市房屋修缮行为”，是在保留建筑主体结构前提下，通过局部调整房屋平面与空间布局、加固结构、增添厨卫设备从而提高房屋使用功能使之独用成套。改造范围是规划保留的居住街坊内，建筑结构、质量较好的不成套旧住房。

 

该阶段的改造模式特点是“自上而下”，主要表现为：（1）区政府是本区旧住房改造的责任部门，负责本区旧住房成套改造项目的审批、监督、管理，协调项目的配套，监督成套改造后住房的出售等事宜。（2）改造资金实行“政府托底”。资金来源包括，区政府建立的本区旧住房成套改造专项资金、原地安置居民购房的房价款、从1995年房改年度售房方案施行之日起提取的成套改造资金、原住房租金中用于房屋大修的资金，不足部分由区政府筹措落实。（3）房地产开发企业从政府承接改造项目。各区参照平价安居房成本的计算办法，核定旧住房成套改造的项目成本（即成套改造成本加管理费）后，向具有相应资质的房地产开发经营企业委托或招标承包。（4）成套改造按照居住街坊统一进行。居住街坊内不成套的旧公房，可由改造单位接受私房所有人的委托，按规定统一进行成套改造。与公有旧公房同幢的私有旧住房，应统一纳入成套改造，私房所有人不愿成套改造的，改造单位可在适当改善私房所有人居住条件的前提下，采取互换产权、收购等方式，将私有房屋转为公有房屋后进行成套改造。对于公房承租人，以原地安置为主，也可以参照拆迁规定进行易地安置。

 

这一时期的成套改造机制发挥了非常有效的作用，同时也在长期的运用中暴露出三个方面的问题：

 

其一，成套改造审批程序与规划管理时而发生冲撞。由于旧住房成套改造的性质属于房屋修缮行为，不适用向规划部门申领建设工程规划许可证的程序，房地部门建立了一套便捷独立的成套改造项目审批程序。实践中，确有部分旧住房年久失修，结构损坏严重、修理价值已经不大，需要拆除后重新建造。但用于规范建设活动的规划技术标准非常严格，如果改造工程纳入规划管理，可能因无法满足建筑间距、层高、日照时间等要求而陷入终结。无奈之下，不少地方将所有项目一律作为“成套改造项目”进行审批，但随之引发的未预期结果是改造方案管制过松，助长了过度改造。比较典型的案例，是静安区某成套改造项目竣工时，在原地建成了一幢30层楼的住宅。事后其审批程序的合法性受到相关居民的强烈质疑，并向市政府提起行政复议。

 

其二，房地产开发企业的介入有利于解决资金平衡问题，但也容易导致“过度改造”和项目公益性的缺失。根据成套改造的税费优惠政策，旧住房成套改造及其用于安置的增层与扩建面积，按照房屋修缮工程的规定缴纳税费。承担改造任务的企业往往能借助简便高效的成套改造审批程序达到房地产开发的目的，将旧住房彻底拆除重建成高楼大厦，并将增量房源用于商业销售并获得收益。在监管不力的情况下，容易对旧住房改造的公益性目标造成损害。

 

其三，改造项目的实施过程缺乏业主、使用人的参与，一旦平面布局、房型设计出现失误，容易造成长期难以平息的矛盾。这方面影响较大的案例是始于1997年的徐汇区东安一村改造项目。为解决改造资金问题，改造单位在原有3层房屋上加建2层出售，并把增层房屋的卫生间布置在下层居民灶间上方。楼下居民几经诉讼、上访，问题至今尚未解决。

 

第二阶段：2006年至今，“业主委托、综合改造”

 

具有标志意义的法律文件，是2005年12月5日上海市人民政府批转市房地资源局、市规划局制订的《上海市旧住房综合改造管理暂行办法》。根据文件规定，“旧住房综合改造，是指对城市规划予以保留、建筑结构较好、但建筑标准较低的住房进行综合改造并完善配套设施的行为”，改造形式包括两种，一种是“将厨卫不独用的旧住房通过改造使其独用成套”；另一种是“对涉及扩建或加层的旧住房进行平改坡综合改造”。

 

与过去的“成套改造”模式相比，“综合改造”最大的变化是提出了“业主（公房承租人）自愿、政府扶持”的新原则，对改造项目适用严格的规划和建设施工管理程序，并且对改造后新增房产权属利益的分配也充分尊重业主利益。但这一形式在实践中并未得到大规模推广。本研究认为，其原因可能主要来自三个方面：（1）政府放弃了旧住房改造中的强势地位，转而依托业主和公房承租人的自觉行动来推进改造的进行，是不符合实际的。旧住房小区的居民缺乏建筑知识和筹集资金的能力，即便改造后能够获得租金收入和售房收入，也很难达到项目的资金平衡。（2）这类项目相比新建住宅项目对实施者的专业技术能力要求更高，实施程序更为复杂，经济收益缺乏吸引力，很难在居民和一般房地产业者之间自发形成民事委托关系。（3）居民内部需要形成少数服从多数的决定，但作出决定的规则内容还很不清晰。所以说，尽管私房业主和公房承租人掌握了旧住房改造的决定权和未来增加共用设施的所有权，但付诸实践的难度很大。改造资金、建筑专业知识的缺乏以及内部决定的难以达成，都可能使改造活动陷入困境。

 

二、零星的改造实践活动

 

据了解，本市实务中还出现过三种大致属于原物改良性质的旧住房改造实践活动。由于尚未形成明确的制度规范和固定模式，本研究在此略作介绍。

 

1、历史建筑的“保留保护改造”。2003年，市政府办公厅发布同意《关于本市历史文化风貌区内街区和建筑保护整治试行意见》的通知，文件要求强化特色、优化空间、美化环境，明确改造范围主要是保留一级旧里、新里、花园住宅和老式公寓；主要原则是整治与历史风貌保护相结合、整治与环境改善相结合、整治与设施完善相结合；认定项目可享受市政、公建配套工程费用包干使用等政策；试点地区包括卢湾区思南路47-48街坊等15个项目。

 

2、“旧住房卫生设施综合改造”。上海很多里弄房屋缺少卫生设施，居民只能依靠倒粪站或是流动的倒粪车倾倒粪便，且由于使用年代久远，房屋破损严重，晒台违章搭建，门窗油漆斑驳，弄内道路破损不齐。近年来，卢湾区在改善里弄住户居住环境、提高生活质量上作了探索，旧式里弄的许多住宅也能装上抽水马桶，从根本上改善了当地居民如厕难问题及小区面貌。2006年开始，卢湾区在淮海中路沿线和陕西南路步高里旧式里弄逐步推进卫生设施综合改造。随着淡水路、马当路、重庆路等有着七八十年房龄旧里弄改造全面启动，目前淡水路214弄里已有300多户居民用上了抽水马桶。

 

3、旧公房“拆除重建”。2006年下半年起，杨浦区对佳木斯路163弄、建于上世纪50年代的两幢三层公有出租房进行试点，探索“拆除重建”式的旧住房改造：明确这是一个政府主导的公益性改造项目，实行旧住房原地拆除重建，通过提高容积率增加每户面积并产生增量房，建成后，78户居民全部回搬、就近安置，增量房用于住房保障。目前，本市除杨浦区佳木斯路163弄外，闸北区彭三小区和闵行是“原拆原建，部分增量住房作为廉租住房”的另外两处试点地，三个项目已进入实质性启动阶段。

 

综合上述情况，本市旧住房改造总体上存在途径比较单一的问题，主要依靠较大规模的拆迁和房地产开发经营；改造范围以中心城区的旧居住区为重点，旧住房改造政策的受益面和改造力度还难以跟上实际需要。

 

第三章上海城市旧住房改造的需求和现状

 

一、现实需求

 

据上海市2006年房屋调查统计，全市房屋以居住为主的有1570476幢，64766.99万平方米，占房屋总面积的59.8%，其中，城镇居住房屋面积41369.69万平方米，占63.9%。

 

房屋类型面积

 

（万平方米）占比

 

花园住宅1305.143.2%

 

联列住宅505.041.2%

 

公寓37180.7089.9%

 

新工房3307.230.7%

 

新式里弄529.771.3%

 

旧式里弄1447.391.1%

 

旧式里弄21078.242.6%

 

简屋16.170.0%

 

图示：城镇居住房屋建筑竣工年代

 

 

 

上海需要改造的旧住房范围主要是旧里、简屋和上世纪五十年代至八十年代以较低标准建造的职工住宅。其中，改造紧迫性较强的包括两类：

 

（一）两级以下旧里（即旧里2和简屋，无厨房卫生设施）。作为“旧区改造”政策反复强调的重点，两级以下旧里确实是改造工作的重点对象，但同时从统计数据中不难发现其分布范围远大于中心城区。目前在城镇居住房屋中，两级以下旧里共有1094.41万平方米，内环内325.04万平方米，内外环间178.08万平方米，外环外591.30万平方米。占比最多的几个区县为南汇、杨浦、崇明和黄浦，分别为195.08、141.56、134.43和102.93万平方米。这些房屋大多建造于上世纪二、三十年代，房龄长、结构差、房屋设施、设备缺乏、居住环境恶劣。

 

（二）老旧公有住房。目前，仍有73万多户家庭居住在政府所有的旧公房中，其中，两级以下旧里占约11%；非成套的住房还有41万多套，大多数为直管公房。主要矛盾：一是来自非成套的公有住房；二是来自50至80年代为缓解住宅紧缺矛盾而建造的一大批建设标准偏低的职工住宅，其房屋结构、小区环境和配套设施都存在急需解决的问题。如屋顶漏水，外墙粉刷脱落，墙面开裂渗水，管道老化，下水管道堵塞，各类线路老化，楼道陈旧破损严重，供水存在两次污染等问题，并且由于产权及居民结构复杂，导致管理监督体制欠缺，小区内部存在着违章建筑、配套设施被占、市政设施无人修理等问题，严重影响到居民的生活。居民对改善居住条件的呼声极为强烈。

 

图示：公有住房竣工年代

 

二、城市旧住房改造的动力和阻力

 

任何公共政策都要经历制定、执行、评价、调整、终结的过程。从效力递增和递减的规律来看，任何一项政策的终结是不可避免的。本研究认为，认识城市旧住房改造的动力和阻力,是完善旧住房改造政策的重要基础。

 

在动力方面，首先政治推动是实现旧住房改造的重要保证。没有政党和国家的领导、推动支持，很难进行改造。中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声来上海工作后，高度关注社会保障和旧区改造等难点问题的研究解决，曾多次强调有关部门必须把解决人民群众最关心、最直接、最现实的实际问题作为工作的重点和中心，这是旧住房改造制度完善的重要保障。其次，社会发展是推进旧住房改造的本源。随着住宅商品化、社会化和市场化供应制度的建立完善,城市社区居住形态正由自然阶层型社区结构向收入阶层型社区结构演变,城市社区居住群体的贫富阶层分化现象日益严重,发达国家普遍经历的旧城社区衰退(Decline)和下滤(Filtering)社会问题在我国也逐渐加剧,以旧住房小区更显突出。要实现全面建设小康社会和城市住房可持续发展目标,就必须对社区弱势群体的居住质量进行可持续改善。

 

不可忽视，旧住房改造也是有阻力的。本研究认为，某种意义上深入认识分析存在的阻力比了解动力更为重要。

 

其一，利益。追求利益是人类最一般、最基础的心理特征和行为规律。旧住房改造过程中主体包括居民、开发商、政府三大主体，其行为无一例外是受利益（包括经济利益和社会利益）的驱动。政府推动旧住房改造，在实践层面具有较强的意图和实践能力，但在现代条件下，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，社会利益格局发生深刻变化，的确很难预期到自己的行为后果，这是整个时代背景在宏观上给主体行动带来的困境。而从微观的主体行为能力方面来看，情况更为复杂，因为行为还要受微观主体自身条件、行为动机及其操作能力的影响。居民和开发商当然一定是追求自身经济利益的最大化，即便是政府的行为动机，也很难真正排除私利意图。这导致的三大结果是：（1）尽管旧住房改造对政府毫无疑问是一种追求社会发展和实现城市化目标的理性选择，但要了解居民和企业的制度愿望并在此基础上提供便于降低交易成本和易于取得政绩的正式制度安排却难上加难。（2）实践活动中，各方主体的“博弈”已经危害到拆迁的效率。有些居民将动迁看成是解决家庭住房紧张、下岗和生活困难起死回生的万能药方，于是出现钻法规空子、虚报户口、在动迁中漫天要价等现象，造成动迁成本扶摇直上。动迁成本的“非合理性攀升”现象，给旧区改造的继续推进带来极大困难。（3）在人们权利意识明显增强的形势下，缺乏合法合规特征的“民心”工程越来越难以获得民众的拥护和支持。本市城镇旧住房改造在改建和保留修缮方面，尽管呈多元化的态势，操作上也比较灵活，但始终处于覆盖面小、推动困难的状态。政府为了借助开发商资金实施改造，给予宽松政策空间，一旦被改造住房的居民与开发商的利益摩擦频繁发生，纠纷中暴露的不规范甚至损害部分居民利益的现象将导致改造整体形象受损。

 

其二，依赖。主要表现为：（1）依赖开发商--改造机制侧重于与房地产开发经营相结合的大规模动拆迁，淡化了旧住房改造的公共利益性质。过去的拆迁改造策略在于让企业来协商处理居民动迁这一棘手问题，但如果没有政府的默许或支持，企业不可能完成拆迁工作。政府与商家有了这样一个“利益同盟”，其在微观层面忽视居民利益问题也就成了自然而然的事情了。（2）依赖政府--理论上应该存在一个与自上而下的旧住房改造相对应的自下而上的旧住房改造模式，但在现有体制下，由政府主导的自上而下的旧区改造，意味着政府拥有无比的制度安排权力和资源配置能力，同时也养成了居民对政府的依赖。虽然提倡公众参与，但“公众参与”的实际内涵多指“个人”参与意见征询，没有上升到协助建立社区组织、以社区组织为单位的参与。

 

第四章完善城市旧住房改造模式的对策建议

 

政府作为旧住房改造的领导者，应当继续在制度建设和社会实践中发挥积极作用。在实务层面，改进现有旧住房改造模式可以以下六个方面作进一步研究。

 

一、关于扩大旧住房改造制度的覆盖面

 

以往的旧住房改造主要针对中心城区。尤其对大规模拆迁项目而言，决定旧住房改造范围和时机的关键因素是该地块再开发的土地收益。地段越好、未来土地收益越高的地块，被改造的机会就越大；地段越差，未来土地收益越低的地块，被改造的机会就越小。但更全面地来看，有些住宅和地段的改造从表面上的投入产出看不那么经济，但是通过重塑和提升旧式住宅和地段，可以改善城市环境，吸引高层次的游客和投资，从而更具有社会长期及总体效益。

 

根据2006年上海房屋调查统计，两级以下旧里占比重最多的几个区县为南汇、杨浦、崇明和黄浦，分别为195.08、141.56、134.43和102.93万平方米。除杨浦、黄浦位于市区，南汇、崇明等外环外的区域还有相当数量的旧住房亟待改造。因此，从实际需要出发，有必要改变过去以中心城区为改造重点的思路，将本市所有城镇旧住房纳入旧住房改造的管理体系。

 

考虑到社会资源有限，而且，明确纳入改造计划的项目需要保持一定速度，因此，需要按照改造需求的紧迫性对旧住房改造对象进行细分，重点改造两级以下旧里和老旧公房。

 

二、关于建立旧住房改造的两套法律程序

 

随着物权法的颁布施行，用强制征收手段拆迁房屋的范围将逐步缩小，因此，通过拆迁补偿安置解决旧住房更新完善问题的局限性将逐步显露。在完善征收拆迁补偿机制的同时，重视研究小规模的、社区自我完善的旧住房更新改造政策，应成为一种理性的选择，在改造方式上，一些国家已经由推倒重建发展到对现有价值的合理挖潜，由简单化的改造到多层次的综合开发。如日本提出，对旧住宅要充分利用挖潜，采用维修、改善、改造、增建等多种途径，美国和荷兰强调，要保留原有城区风貌和结构，并要使改造过的旧房显得比新房更“阔气”。上海的实际情况虽然与这些发达国家和地区有所差异，但城市发展中的问题往往是共性的。

 

从制度安排的角度看，旧住房改造应当包括两个相对独立的合法途径，进而需要建立相应的实施程序。一是政府征收改造，即：以政府名义征收私有住房，对原居民予以补偿安置，然后通过土地供应程序交由市场主体实施土地再开发。二是居民自助改建重建，即：在政府的领导和组织下，居民形成改造合意，并由专业单位实施原地改建重建的工程。

 

 

 

 

 

人们对于上述两种途径的认知和接受程度，是有较大差异的。其中，政府征收改造的途径接近于历史经验模式，通过行政强权的行使实现大尺度的土地开发。对私有财产的侵入性强，但效率较高，改造工作可以在短期内取得明显成效。随着物权法作出新规定，拆迁政策面临调整，但征收改造的整体原则还是合乎经验逻辑的。而在物权法框架下，讨论居民自助改造的合法途径问题，则完全是新的一套制度设计内容。相比较而言，其特点在于，作为相对较小规模的更新改造，直接服务于旧住房的更新完善，有利于保留原有的城市风貌和居民社会结构，并且不依托大尺度的土地开发，公权力对私有财产的侵入性降低，服务性提高。

 

本研究认为，现阶段能否在居民自助改造方面取得制度突破，值得引起认真关注。主要基于三点考虑：（1）从立法层面看，物权法已经明确规定了建筑物区分所有的状态下，业主可以共同决定对房屋进行改建重建。据此，私房业主作为改造项目的投资和实施主体已得到法律的认可，进而为公房承租人等主体参与改造活动提供了可供参考的法制基础。（2）有待改造的旧住房数量庞大，需要巨大的资金、人力和物力的投入，但政府的作用毕竟是有限，在保持运用征收手段的同时，借助社区的力量参与投资改造，是很值得考虑的出路。否则，如果一味强调征收和土地再开发，那么在更注重私权保障的形势下，政府必须解决补偿资金和动迁安置房源的保障问题，结果不仅是使政府财务状况恶化，而且由于土地资源稀缺，能否解决安置房建设基地的拆迁任务也可能反过来成为制约旧住房改造的“瓶颈”。

 

 

 

 

 

就此而言，物权法建立的业主多数议决制为拓宽旧住房改造的合法途径创造了条件，有助于缓解政府压力。（3）旧住房改造与居民的切身利益密切相关，保障社区单位和居民享有房屋改造事务的知情权、参与权和监督权，并让居民承担一定的经济责任，也是理所当然的。

 

从操作角度看，在政府征收改造和居民自助改建重建这两种合法途径并存的情况下，需要清楚地区分其适用范围，以防止因居民自主程度提高而使城市规划的正常实施受到阻碍。按照私权服从公权的原则，政府具有保留行使征收权的权力。本研究建议：在自助改造的起步阶段，建立一定的筛选机制，经批准纳入自助改建重建范围的项目，才能适用相应规范；待未来条件成熟时，政府应当定期编制比较周详的规划控制方案，作为区别适用改造程序的依据。

 

三、关于政府征收改造的公共利益特征界定

 

根据物权法的规定，政府获得私人房屋所在土地进行再开发的唯一合法途径是公益征收。这使得政府拆迁改造方式的实施面临一个合法性疑问，即：政府能否征收旧住房，然后将土地转移给私人机构进行开发。答案似乎取决于公共利益的判别标准，而如何判断公共利益却是中国城市化中面临的一个难题。

 

当前，一种观点对所谓的“公共利益”持宽容态度。认为符合全社会大多数公民的利益，有利于增加社会财富，提高社会福利，促进社会发展，改善公共环境，就是符合公共利益的需要。而旧住房改造是实现城市规划、优化配置资源、提高土地利用效能、改善群众生活条件的有效手段，都是符合“公共利益”的具体体现。因此，关键在于解决操作机制不规范的问题。另一种观点则持审慎标准。认为土地的用途具有明显的公益性才够得上符合“公共利益”，具体体现在维护国家安全、增加就业、增加税收、促进科教、经济发展、环境改善、提高生活水平、改变城市面貌、文物保护、公共福祉等方面。即使商业性开发也在某种程度上具有上述特征，也只能作为一般的公益性来认识，不应与公共利益划等号。

 

对此，本研究认为，单纯按照新建项目的用途来判断拆迁是否符合公共利益目的，有很大的局限性。实践中，旧居住区的更新地域范围与特定建设项目的规划选址范围往往难以建立一一对应的关系。在需要更新的成片旧居住区地域范围内，典型的“社会公益项目”与非“社会公益项目”经常交错存在。如果征收拆迁活动的合法性认定要与每个具体项目的性质挂钩，将导致征收程序和改造工作陷入僵局。

 

放眼世界，公共利益受一个国家法律、政治、经济、社会，乃至文化、风俗、习惯和道德等多方面的价值判断，在不同的历史时期有不同的内涵和外延，并且，弹性很大，难以得出一个普遍接受的明确标准。以美国为例，其历史发展中也力求找出公共利益的判断标准。美国宪法第五修正案规定：“没有公平的补偿，即使为了公共使用也不得征收私有财产”。但从美国法院关于公共利益判别标准的历史演变可以发现，对公共利益的不同判断标准与时代背景密切相关。从20世纪50年代至今，美国的法院基本上都是放宽了对财产征收的审查，由各地方根据辖区内的资源、土地能力、工业水平以及人民的习惯来判断公共需求，并为了实现公共安全和健康进行财产征收。在中国，公权力相对民事权利，在观念上和体制上一直非常强大，政府取得物权比较容易，就此而言，立法对政府的征收范围予以控制，确有必要。但在城市建设发展方兴未艾的形势下，把“公共利益”的需要作僵化的理解，可能导致过分地强调私权利，并致使城市土地的调整利用无法完成。

 

当前，与其高谈阔论争辩什么是公共利益的判别标准，不如检视实践中引发公益目的争议的两个“源头”。

 

第一个争议源头是直接受拆迁行为影响的被征收主体。通常，以改造为目的征收城镇旧住房，不容易被当事人简单判断为不符合公共利益，但如果被征收主体对补偿安置的满意度极低，就可能以违反“公共利益”拒绝认可征收目的的合法性，进而拒绝搬迁。这部分群众既是最可能通过诉讼、上访等途径向政府施加压力的行动者，同时以征收的特点，征收可能对原房屋的权利人造成最为严重的损害，被征收者容易博得公众的同情，他们的不满和异议时常具有左右社会舆论的影响力。因此，要避免具体项目陷入“公共利益”之争，必须重视征收补偿政策的公平合理化，切实保护被征收当事人的私权，才能提高被征收主体的满意度，进而减少目的争议。

 

第二个争议源头则是与拆迁无直接利益关系的社会公众。过去几年，由于出现各种拆迁矛盾，被拆迁人的上访、诉讼现象已使社会公众对拆迁的公正性存在分歧。怎样引导公众作出有利于政府行为实施的价值判断，是值得研究的。物权法施行后，如果政府继续先拆迁后土地再开发的做法，既难与新的法律环境相呼应，也难以引导一般公众产生利于维护拆迁公正性的信心。因此，进行旨在突出征收目的公益性的制度创新，是合法拆迁的前提和基础。毋庸讳言，政府启动征收的直接动力是土地再开发的经济效应。在公益征收条款引起社会关注而立法尚未作出明确界定的情况下，“旧住房改造”可能成为拆迁途径合法化的有效方式。

 

在此基础上，仍需找出原有拆迁方式中影响公益判断的弱点，并予以改进。本研究认为，城市土地的级差收益构成旧住房改造的强大吸引力，城市政府也希望开发商通过旧区再开发来充分实现土地价值，这些都是合理的。但问题在于对“旧住房改造”一词所蕴涵的原物改良含义常常被忽略，由于拆迁导致大批居民参与补偿谈判进而外迁、购房，随之而来的是房地产市场价格的飙升和社会关系紧张。所以，如何体现“旧住房改造”的原意，充分考虑原住居民的住房条件改善需求，避免将这部分住房需求抛向市场，是为显示旧住房改造的公益性所必须顾及的。

 

据此，建议可以结合建设用地的供应需要，有计划地选择集中成片的旧居住区，以“旧住房改造”名义作出征收决定；但拆迁补偿时，为体现改造之意，应当为原住居民提供就近安置的选择。为了有利于控制拆迁成本，就近安置房源可在新建普通住宅项目中配建，或者由政府指定机构拆迁其他旧住房，然后在原址集中建设安置房。

 

四、关于政府征收改造的补偿安置方式

 

物权法后，政府应当重视调整旧住房改造地块的拆迁补偿安置策略。为了弥补货币化、市场化拆迁补偿安置政策的不足，有必要将货币化、市场化为主的拆迁补偿安置政策，调整为实行以原面积为基础的原地安置、就近安置策略，以保障原住居民的住房条件，使居民继续分享中心城区便捷的交通和医疗、教育等配套设施。

 

（一）本研究认为，应当强调原地、就近实物安置

 

这主要基于两点考虑：第一，政府“自上而下”的城市化建设应当尊重社区居民实际改善愿望和能力。旧住房社区居民更新改造住房条件的愿望与社会经济持续发展是同步增长的，与新建住宅简单外迁安置方法相比,尊重旧城社区居民实际改善愿望和经济能力,利用旧城社区既有资源改善他们的居住质量和生存环境，是解决旧居住区居民住房问题更经济有效和持续的途径。由于经济收入和社会能力限制以及社区阶层化驱动,弱势居住群体多集中生活在环境条件较差的旧城社区,这一社会不公平现实使他们的心理承受力更加脆弱,成为住区社会结构薄弱带和风险源。第二，社区原有居民之间的邻里可信度是在长时间的生活中形成的，改造中避免大规模的人口迁移，尽可能保留原有的社会网络，对社区建设有现实意义。传统的社会网络与生活方式,使居民对旧城社区产生强烈认同感和归属感,形成较和谐稳定安全的社会结构。因此，有必要在加强旧城基础设施建设的同时,提高社区环境和居住质量,让新老住宅和谐共存并延续社区历史文脉,实现旧城社区居民生活质量的可持续提升。诚然，产权价值补偿在一个层面是正确的，但放到更大的范畴，可能会导致损害的后果。如果能使被拆迁居民继续保有相近地段的房屋，将大大降低“征收拆迁”对人们心理和财产权的冲击，从而在根本上化解甚至消除拆迁对立情绪。当前，在涉及居民利益的问题上，任凭谁都很难做通思想工作。旧城社区的吸引力源于居民社区归属感，人们在习惯的地域空间范围内长期生活居住,对社区商业娱乐、日常生活和社会网络十分熟悉,对社区传统人文环境倍感新切,形成了较稳定的睦邻友好邻里组团,这些是旧城社区生存发展的宝贵财富。因此，要居民配合拆迁，实现物权法关于保障被征收居民住房条件的宗旨，最直接、最不会产生争议的途径就是原地、就近实物安置。

 

（二）本研究认为，研究原地或就近实物安置政策的核心，在于补偿安置标准

 

时下讨论较多的一种论点是“数砖头”，即不在拆迁中考虑安置人口的因素，彻底将被拆除房屋的房地产市场价作为基准，强调房屋产权价值的调换，对新旧房屋的差价进行结算，在此基础上增加“补贴”；至于人口多、面积小、收入水平低的被拆迁家庭，纳入住房保障体系予以解决。但仍有三个关键问题：

 

1、建立在新旧房屋价值结算基础上的补偿，对评估的依赖性较强，如何保证评估结果的公正性和权威性？从评估的现状来看，不论在技术规范的完善度还是评估运作的公信力，都不尽人意。评估数据与其说是计算补偿标准的基础，不如说是拆迁公司与居民谈判中要用到的讨价还价手段。

 

2、既然政策规范所强调的“市场评估价”，早已不是补偿所依据的基础，那么至于“补贴”标准如何确定？如果要达到现有的补偿水平，恐怕补贴额要与评估价持平甚至更高，这将使补贴的定价标准难以捉摸。况且，继续走评估的路，仍可能由于评估等中间环节缺乏公信力而降低政策效用。用普通公众的眼光来看，政府在一个非市场化的拆迁安置过程中，强调房屋市场价格，本身不太自然，并且很难有说服力，并可能随着补偿价格的飙升推高市场价格和被拆迁群体的心理预期。

 

3、拆迁中完全不考虑人口因素是否现实？在住房保障体系尚不健全的前提下，让被拆迁居民求助于住房保障，无异于画饼充饥、望梅止渴。在旧住房改造范围内，房屋面积小、居住人口多、家庭收入低是相当普遍的现象。在经济适用房、廉租房数量很少的情况下，这部分人群都优先走住房保障的途径，等于剥夺了其他公众申请住房保障的权利。况且，住房保障制度的对象强调“双困”标准（住房困难和低收入），但很多住房困难的被拆迁家庭未必符合其标准。对旧住房征收改造而言，货币化、市场化的补偿安置制度已被证明是存在问题的，继续沿此道路前行，可能遇到同样的困境。

 

综合上述情况，本研究认为，旧住房征收改造的原地、就近实物安置，应当以原房屋的实际状况作为计算依据，以被拆除房屋面积和居住人口为核心建立新的补偿安置计算标准。

 

回顾历史，按面积互换房屋产权的补偿安置方式在1991年至2001年间是在本市房屋拆迁补偿安置政策中有所规定的。主要包括两个层次的内容，第一层次是普遍适用的一般规则，即：用新建房屋与被拆除私房互换产权，并在人均24平方米范围内实行优惠价出售。被拆迁私房所有人保留房屋产权的，拆迁人可参照被拆除房屋建筑面积，用新建房屋或者其他住房互换产权。私房所有人与拆迁人应当按照互换房屋面积、质量的差异结算差额价款。互换的新房在人均建筑面积24平方米以内、不超过原建筑面积的，按新房成本价的三分之一出售；人均建筑面积24平方米以上、不超过原建筑面积的，24平方米以上的部分按新房的市场价格出售。第二层次是对旧区改建项目的特别规定，即：在原址建造商品住房的，被拆迁居民可以要求原地安置并按优惠价购房。根据当时的城市房屋拆迁管理实施细则第四十九条规定，按原市建设委员会批准的地区规划进行的旧区改建项目，凡原址建造商品居住房屋的，被拆迁的居住房屋所有人、使用人一般应当迁移到市区边缘地区安置；如所有人、使用人要求原地安置的，应当按原址建造的商品居住房屋成本价与边缘地区建造的商品居住房屋成本价之间的差价购买居住房屋。不难发现，被拆除房屋的面积和居住人口是决定原地安置的核心因素。

 

按面积安置在2001年新的拆迁细则中也有规定，“面积标准房屋调换”就是对围绕面积和居住人口的实物安置思路的一种延续，因可供使用的房源严重不足，实践中受到很大局限。操作中，人口因素也始终没有退出历史舞台，目前按被拆迁户的居住人口数计算补偿安置价格已是通行的“潜规则”。2007年市政府专门针对拆迁房屋适用面积标准房屋调换时应安置人口的认定办法发布了规范性文件，而其实际适用的范围已超出面积标准房屋调换的范畴。

 

即便简单地用实践思维来考量，被拆除房屋的建筑面积和居住人口这两个因素之所以能够从1991年至今长期左右拆迁标准，一定有其合理之处，或者说很难找到更好的替代选择。因此，本研究建议：现阶段，与其恪守“数砖头”的原则，倒不如尊重实际需要，以原房屋面积和应安置人口为基准建立旧住房征收改造中原地、就近安置的标准，同时进一步严格安置人口认定办法，通过公正透明的操作博得群众的认可。当然，政府向被拆迁人提供原地或者就近安置的选择，同时也必须考虑安置房源供不应求，或者被拆迁人愿意选择货币化、市场化补偿安置的可能性。所以，征收改造项目总体上仍需要平衡多种安置方式的关系，政府应当对原地、就近安置的安置标准，及其与货币补偿或者同等价值房屋产权调换的平衡关系作进一步的测算和合理化研究。

 

（三）本研究认为，政府实施实物安置策略的过程中，需要运用规划、土地供应等手段

 

实务中，有些区县政府认为原地、实物安置主要难度也正在于规划难度大以及财政压力大。就单次土地开发的绝对收益来看，与以往比较来看可能有所下降，但同时政府为拆迁安置而支付的货币成本可以得到有效控制，对稳定房地产市场价格、维护社会安定都是有利的。政府对征收成本和收益的考量，往往会左右征收拆迁政策。在旧居住区改造中，有的地块动拆迁成本特别高、而市场价值特别低，改造的迫切性又特别大。唯有将解决改善人们居住环境的民生问题放在首位，综合考虑全部旧居住区改造地块的土地利益，才可能正确对待并解决资金平衡问题。在此前提下，保持征收改造的适度规模，仍是必须的。

 

五、关于不同产权体制下的权利主体及其议决规则

 

居民自助改建重建的基础在于共同决定，因此，如何建立议决规则是关键，而议决规则涉及两个核心问题，投票主体和投票表决规则。旧住房改造范围内人员情况复杂，不仅包括产权人、承租人，还可能包括同住的家庭成员以及因转租等原因使用房屋的当事人，因此，要有效地集中民意，就必须对参与决策的主体和作出决定的规则有相当明确的规定。尽管物权法第76条主要规定的是业主作出建筑物改建重建决定的情形，仅提供了适用于私有旧住房改造的一般规则，但以产权关系为基础推导旧住房改造的议决规则具有较强的稳定性，因此有必要以产权关系作为明确议决机制的基础。

 

（一）区分旧住房的权属性质和权利主体

 

对特定个人居住的房屋来说，权属性质是明确的，主要包括两种情况：（1）私有房屋。房屋产权归个人所有。房屋所有人依法对房屋行使占有、使用、处分、收益的权利。房屋租赁关系受合同法调整，承租人不享有物权。（2）公有出租房屋。作为计划经济时代和住房福利分配时代的产物，这类房屋执行政府规定的租金标准，承租人享有永久性的承租权，并有权转租或者将承租权依法转让、交换。从产权人角度看，公有出租住房可分为“直管公房”和“系统公房”。其中，直管公房的产权人是政府，具体授权由所在区的公房集团公司负责经营；系统公房的产权人是计划经济时代自行建设职工住宅的企事业单位，以及统一建设房屋后向职工单位出售房屋使用权的房地产开发企业。

 

 

 

依据物权法的规定，私有房屋改建重建的决策应当由产权人即业主共同做出决定。对公有出租住房而言，建筑物改建重建主要涉及承租人的切身利益，不能脱离公房承租人而单独考虑公房产权人的意志。涉及多个承租人的，在意见无法统一的情况之下，参照物权法规定执行特别多数议决制的规则也是符合法律精神的。

 

需要说明，由于本市房地产的历史沿革情况复杂，在私有产权房屋中，存在一种特殊的“老私房”租赁关系。实践中，房管部门将老私房租赁的基本特征概括为：执行政府规定的租金标准、无租赁合同、无租赁期限。究其产生途径，大致有三种情况：（1）解放初期私人之间协商建立的租赁关系，由于政府对私房租赁实行限价政策，长期以来执行政府规定的租金标准。尽管从这部分租赁关系的形成方式上看是经过当事人双方协商的，但业主只能按政府规定的租金标准收取租金，与目前的市场租赁行为差别很大。（2）出租私房被纳入社会主义改造范围、在“文革”中被冲击后进入公房调配渠道，虽经落实政策发还原主，但租赁关系转变为“落政私房代为经租”关系。这些私房业主的法律地位清楚，但只能按政府规定的租金标准收取租金，难以充分行使所有权。（3）因房屋交换活动引起承租人变化，部分公房承租人与老私房承租人交换房屋使用权后，转变为老私房承租人。当事人在进行房屋交换时关心的是解决居住问题，基本不考虑房屋的权属来源。老私房租金标准又是按政府规定执行，当事人一般意识不到房屋所有权的公私差别可能带来的问题。一旦这部分私房进行改造，需要专题研究决策机制以及私房所有人与承租人的利益平衡问题。

 

（二）不同产权体制下的投票人和投票表决规则

 

就成片旧住房区域来看，其产权体制比特定住房的权属分类更为复杂。改造范围内可能全部为私有住房，可能全部为公有出租住房，也可能存在公私产权混杂的状况。旧住房改造的投票表决规则，建议以改造范围内的旧住房产权属性为基础，分三种情况处理。

 

1、改造范围内全部为私有住房，适用业主特别多数议决制

 

根据物权法第76条规定，改建、重建建筑物及其附属设施，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。对此，应当按照物权法规定建立业主的特别多数议决规则。具体考虑三个因素：

 

（1）参与表决的主体应当是私房业主。业主身份的界定，已办理房地产权利登记的，以登记为准，未办理房地产权利登记的，可以请居民提供相关权属凭证。至于房屋承租人、实际使用人，都无权参与改造方案的决策。

 

（2）享有投票权的“业主”，有两种方案可供选择。一是，以自然人为单元计票，每个所有权人享有一个投票权。当一套住房为多个自然人共有时，该户有多个投票权。二是，按户（即住房单元）计票，每个产权单元享有一个投票权。多个自然人共有一套住房的，所有自然人共享一个投票权。相比之下，按户计票似乎更为适宜。因为各个家庭将先内部协商确定本户是否同意改造方案，到正式投票阶段推选一名代表行使权利，有利于集中民意，而且投票结果能反映改造范围内各户家庭持赞同或反对意见的比例情况。

 

（3）私房业主表决形成旧住房及其附属设施改建、重建的决定，须同时具备两个条件:第一，同意改造的投票权所代表的住房面积占建筑物总面积三分之二以上；第二，同意改造的投票权数占总投票权数的三分之二以上。

 

2、改造范围内全部为公有出租住房，参照物权法精神，明确公房承租人的特别多数议决制

 

在这方面，本市杨浦区五角场镇佳木斯路163弄的旧住房改造项目已开展了积极的探索。2006年下半年至2008年初，有72户承租人（占全部承租人的92.3%）同意改造并已搬离原址，待一年工期结束后回搬。但有6户居民提出过高要求，不愿配合改造工作，其中3户坚持不愿暂时搬离、在外过渡。为了推动改造项目的进行，公房产权单位曾想向法院起诉，要求变更与少数居民之间的公房租赁关系，进而通过司法执行程序解决强制居民搬迁的问题。但根据《上海市房屋租赁条例》第四十二条第一款，“房屋在租赁期间改建、扩建或者拆除重建，致使租赁房屋的面积、部位发生变化的，出租人应当与承租人协商一致，变更租赁合同”。

 

经多方研究，市人大法工委2008年1月作出解释，明确“鉴于公有房屋承租使用权带有物权性质，按照《物权法》第七十六条的精神，该条款关于协商一致的规定可理解为，在符合承租居民利益的情况下，房屋在租赁期间改建、扩建或者拆除重建，致使租赁房屋的面积、部位发生变化，需要与多个承租人协商变更租赁合同的，出租人的改造方案经改造范围内三分之二以上承租人同意，即可认定为出租人和承租人协商一致”。由此，使佳木斯路改造项目得以继续推行，并从法律上认可了承租人内部的多数议决制。

 

当前，公房承租人的议决规则需要明确：（1）参与表决的主体应当是公房承租人。公房承租人身份的界定，以公房租赁凭证为准，每户居民家庭有一个自然人作为承租人代表。（2）每户承租人享有一个投票权，该投票权对应的住房面积为该户承租的住房面积，面积的界定仍以公房租赁凭证为准。（3）公房承租人表决形成改建、重建建筑物及其附属物的决定，须同时具备两个条件：第一，同意改造的投票权所代表的承租面积占建筑物总面积三分之二以上；第二，同意改造的投票权数占总数三分之二以上。

 

3、改造范围内公有出租住房和私有住房混杂，需建立特殊议决规则，有两种解决方案可供选择

 

在公私住房混杂的区域，产权人层面包括公房业主和私房业主，而公房业主同时对应若干公房承租人。有两种解决思路：

 

方案一：单轮投票形成公房承租人和私房产权人的共同决定

 

 

 

据此操作，改造方案应征询公房承租人和私房业主的意见，同意改造方案的人数及所代表的房屋建筑面积达到总数的三分之二，即是同意改造方案。其优点是，一户一票，每户居民独立地表达同意或者反对改造方案的意见，形式上比较公平；同时，与纯私房、纯公房小区的表决规则有内在的相同点，所有的私房所有人和公房承租人行使表决权。但这也意味着，同样作为产权人，私房产权人享有决策权，而公房产权人完全不参与决策。

 

公私住房混杂小区居民表决形成改建、重建建筑物及其附属物的决定，需同时具备两个条件：（1）赞同改造的公房承租人和私房业主的投票权所代表的住房面积占建筑物总面积三分之二以上；（2）赞同改造的公房承租人和私房业主的投票权数占总数三分之二以上。

 

方案二：公房承租人先投票，然后两类产权人再投票形成决定

 

 

 

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1、先在公房范围内征集公房承租人的意见，形成承租人的共同决定

 

此轮表决规则为，（1）每个承租家庭享有一个投票权，该投票权对应的住房面积为该户所租住的住房面积；（2）当赞同改造的票数达到所有公房承租权的总票数的三分之二，且该部分投票权所代表的住房面积达到公有住房总面积的三分之二时，视为公房承租人都同意改造方案，并进入第二轮意见征集程序。

 

2、由公房产权人和私房产权人进行投票，形成最终的决定

 

此轮表决规则为，（1）公房产权人享有一个投票权（且只允许投赞成票），对应的住房面积为公房总面积；（2）每户私房业主享有一个投票权，对应的住房面积为各自所有的住房面积。（3）单纯按照赞成票所对应的住房面积，看是否达到总住房面积的三分之二，不再考虑赞成票数占总票数的比例。原因在于，公房产权人的投票权所对应的住房面积数量虽然庞大，但如果与其他投赞成票的私房业主的票数总和达不到所有“业主”投票权数量的三分之二，仍无法满足物权法所要求的投票权数与所对应的面积数都得达到总数三分之二以上的要求，使第一轮多数公房承租人赞成的结果落空。为避免发生第一轮投票结果与第二轮投票结果相反的情况，第二轮纯粹按面积计算比例比较公平。

 

六、关于居民自助改建重建项目的实施主体和资金来源

 

20世纪60年代开始，在西方一些国家的城市旧居环境建设领域，出现了被称为“社区建筑”的自下而上的理论与实践，即与传统的自上而下、命令式的强制性管理方式有很大不同，在城市规划的编制和具体实施过程中，引入专家咨询论证、相关利益团体和个人之间的对话协商，以求达到各集团利益的协调。这种做法，日益成为西方国家旧城更新、新区开发等城市建设与管理中主要的操作方式和原则，大致包括四个特征：（1）居民愿意担负创造和经营自我环境的责任，且单独或集体地参与其中；（2）居民通过民主方式在社区内部产生了自己的社区组织，同时还得到组织的支持和帮助；（3）居民、社区或多学科专家建立起具有创造力的合作参与关系；（4）具体更新方案要充分考虑居民对环境的现实需求与能力，追求环境的连续性、渐进变化。

 

结合这些经验，本研究认为，上海居民自助改建重建机制的建立还必须突出政府的领导作用。如果说第五部分建议关于议决规则的内容实际目的在于收集民意，那么改建重建项目的实施还得依靠政府的领导作用。同时，考虑到单个居民对社区事务的参与在缺乏专门组织支持的情况下，往往是非常有限的，同时也难以形成参与者相互合作的良好局面。因此，政府领导作用的发挥，不应是简单的行政意志传达和执行，必须以非营利性的组织为基础。建议分三个层次明确有关职责：（1）由市住房保障局负责制定本市居民自助改建重建旧住房的政策和重要事务协调。（2）具体事权交由区（县）政府行使，对建筑密度大、绿地少、层数低，街区外空间杂乱，补丁式的消极空间分布在各个区域等问题统一处理。（3）在社区层面，由街道办事处或者乡镇政府负责组建住宅合作社，作为具体改造项目的组织实施机构，领导开展旧住房改建重建，并选择建筑设计、施工等专业单位和人员参与改建重建活动。

 

改造的启动程序，建议按照产权体制的不同作相应处理：（1）既有产权主体的纯公房小区，政府可以督促公房产权单位实施建筑物及其附属物的改建、重建，并由出租人作为实施改造项目的主体；在出租人怠于承担改造责任的情况下，政府可指定住宅合作社负责启动改造程序。（2）公私住房混杂小区和私房小区，既缺乏统一的产权主体，也难以通过业主大会的自我管理实现改造活动，因此只能由政府组建的住宅合作社作为改建重建项目的实施主体。在住宅合作社的组织下，由居民按照法律程序共同作出改造决定,并报经政府部门予以审批。在形成改造决定后，少数居民不配合改造的，可由住宅合作社申请由政府作出裁决并依法实施强制执行，保障多数人利益的实现。

 

在自助改建重建的情况下，居民应当承担改造出资的责任，但居民可能在出资意愿和出资能力上都存在一定问题。政府有必要建立向旧住房合作社提供改造资金援助的渠道，并对合作社的收支情况定期组织审计，以规范政府资金的使用。为了有利于公共资金使用的良性循环，政府提供的资金用途有必要作进一步细化，一部分可作为无偿的补贴或者援助，另一部分则可以作为加层、扩建后产生增量房屋的收购价款，以便在扶持旧居住区改造的同时筹集住房保障房源。同时，应当重视发挥居民的主观能动作用，使居民积极加入到出资改造旧住房的行动中来。为了增强居民出资能力，建议加大公积金贷款力度，对于退休职工等不符合正常贷款条件的当事人，可采取由其成年子女作为申请人等变通措施，以便使政府所掌握的公共资金帮助更多市民从旧住房改造活动中受益。

 

结语：

 

旧住房改造的话题是极丰富的。除了本研究提及的内容，还有许多值得研究的具体问题。例如，居民自助改建重建中，原公有出租房屋是否保留公房性质，如何建立有针对性的规划技术规范和住房设计标准，如何发挥建筑师等专业人士对改造的参与作用。总之，一切关乎旧住房改造成效的，都值得不断揣摩钻研。无论是政府还是普通的行动者，在行为主体与社会结构（资源与规则）之间始终起核心作用的是社会实践。尽管政府有意识的行动受到未预期后果的潜在约束，但这种约束实际上既能对政府具有约束性又能给政府以能动性。政府需要在了解市场和民间主体制度愿望的基础上提供更好的制度安排。而居民也不会无所作为，会在既有的状况下不断以自己的社会实践来创造新的东西，以适应新环境的发展。相信通过政府、广大居民群众和各方专业技术力量的积极努力，旧住房改造的制度探索会在实践中不断前行，并造福于民。