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设区市的区人民政府是否具备确定的房屋征收与补偿主体

设区市的区人民政府是否具备确定的房屋征收与补偿主体

【裁判引言】

征收条例规定了市、县级人民政府系房屋征收与补偿主体,但在具体实践中,市、县级人民政府是否包括设区市的区人民政府?设区市的人民政府与下辖的区人民政府在征收权限上如何划分?

【裁判主旨】

征收条例规定的县级人民政府,主要包括不设区的市、市辖区(直辖市所辖区除外)、县、自治县人民政府等。设区市的区人民政府也具备房屋征收与补偿的主体。设区的市及其所辖区的人民政府都有房屋征收权限。这两级人民政府在征收权限划分上,各自承担什么样的职责,原则上由设区的市人民政府确定。区级人民政府行使征收权的,设区的市人民政府应当明确市、区两级在房屋征收权方面的职责分工,并切实履行好监督职责。

【裁判内容】

在《刘福来等四人诉北京市朝阳区房屋管理局拆迁行政许可案》中,案件事实:“2005年9月19日,北京市发改委、北京市建委联合作出《关于弘善家园小区定向经济适用房项目核准的批复》,同意崇文城建开发公司开发建设弘善家园小区定向经济适用房项目,并对核准事项作出了批复。

2006年2月23日,崇文城建开发公司向朝阳区建委递交申请书,申请核发《房屋拆迁许可证》并提交了如下证据材料:(1)市发改委、市建委联合作出《关于弘善家园小区定向经济适用房项目核准的批复》;(2)编号为2005规地字0179号《建设用地规划许可证》;(3)京国土市预〔2006〕190号《关于弘善家园小区建设项目用地预审意见的函》;(4)开达拆迁公司取得的《北京市房屋拆迁资质证书》等材料。

朝阳区建委受理申请后,经审查于2006年2月28日向崇文城建开发公司核发了前述京朝拆许字〔2006〕第10号《房屋拆迁许可证》。该许可证许可的拆迁期限届满后,经朝阳区房屋管理局批准又延长拆迁期限至2007年8月27日。

崇文城建开发公司为建设弘善家园住宅小区实施此次涉案拆迁项目。弘善家园住宅小区系定向安置前门地区解危排险搬迁群众的经济适用房建设项目。朝阳区建委核发被诉《房屋拆迁许可证》后,北京市人民政府于2006年7月19日作出京政房地字〔2006〕128号《关于北京市崇文区城市建设开发有限公司申请使用朝阳区十八里店乡国有土地使用权的批复》,同意崇文城建开发公司因进行弘善家园小区项目建设使用朝阳区十八里店乡国有土地。当日,北京市国土资源局向崇文城建开发公司核发了京国土用批字〔2006〕第128号《建设用地批准书》。

2006年8月,朝阳区将房屋管理行政职能从朝阳区建委剥离,独立设置朝阳区房管局,该局公章自2006年9月1日起启用。

原告刘福来等四人认为朝阳区建委不具有核发拆迁许可证的资格,同时该委没有履行法定的告知义务及严格审查义务,在崇文城建开发公司申请材料不齐全的情况下即作出拆迁许可行为,导致被诉拆迁许可行为严重违法,故诉请法院要求确认朝阳区建委核发的京朝拆许字〔2006〕第10号《房屋拆迁许可证》违法。”

北京市朝阳区人民法院一审审理认为:“根据《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)第7条的规定,朝阳区建委作为涉案时朝阳区房屋拆迁工作的行政主管部门,具有对朝阳区区域范围内的拆迁项目核发《房屋拆迁许可证》的法定职责。原告对行政职权的质疑没有事实依据,法院不予采纳。申请人提交完备且形式上符合有关规定的材料是拆迁行政主管部门核发《房屋拆迁许可证》的基本条件。本案中,朝阳区建委在申请人尚未取得国有土地使用权批准文件的情况下即核发了被诉拆迁许可证,确有不妥。但鉴于拆迁人崇城域建开发公司目前已取得了《建设用地批准书》,被诉证件的合法性已得到完善,因此为稳定社会关系且从行政效率、节约诉讼成本角度考虑,法院应维护京朝拆许字〔2006〕第10号《房屋拆迁许可证》的稳定性和有效性。

关于原告主张朝阳区建委没有依法举行听证会导致被诉拆迁许可行为程序违法的主张,一审法院认为,《行政许可法》虽设定了行政许可的听证程序,但在城市房屋拆迁行政许可管理中,国家尚未出台有关法律法规或规章建立相应的听证制度。据此认定朝阳区建委作出被诉的拆迁行政许可行为程序违法尚属理由不足。据此,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第4项之规定,判决驳回原告刘福来、孙惠权、杨淑玲、张会银要求确认北京市朝阳区建委于2006年2月28日核发的京朝拆许字〔2006〕第10号《房屋拆迁许可证》违法的诉讼请求。”

北京市第二中级人民法院经二审审理认为一审法院认定事实和适用法律正确,判决驳回上诉,维持一审判决。”

本案所体现的一个焦点问题是关于北京市朝阳区建委是否有权核发《房屋拆迁许可证》。

《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)第7条规定:“申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交申请资料,市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内,对申请事项进行审查,经审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。”原告认为,行政法规中规定的市、县人民政府拆迁管理部门有权核发拆迁许可证,而本案是朝阳区建委核发的被诉许可证,与上述规定不符。

《拆迁条例》第5条规定了县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门,对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。而根据我国《宪法》第30条的规定,省、自治区分为自治州、县、自治县、市;直辖市和较大的市分为区、县;自治州分为县、自治县、市。因此,县级应包括县、区、自治县、县级市。《拆迁条例》第7条授权市、县人民政府房屋拆迁管理部门有权核发拆迁许可证,这里的市、县应理解为市级(直辖市、较大的市)、县级(县、自治县、区、县级市)》因此,可以理解为市级人民政府房屋拆迁管理部门和县级人民政府房屋拆迁管理部门都有权核发房屋拆迁许可证,至于各地具体由哪个主体负责该项工作,应由地方自行决定。作为实施《拆迁条例》的地方政府规章,《北京市城市房屋拆迁管理办法》第5条规定了市国土资源和房屋管理局主管本市城市房屋拆迁管理工作,负责本办法的组织实施和监督检查。区、县房屋行政主管部门负责本行政区域内的城市房屋拆迁管理工作。同时第9条规定了区、县国土房管局应当在收到申请之日起30日内,对申请事项进行审査,经审查符合条件的,核发房屋拆迁许可证。其中,属于市人民政府确定的重大市政基础设施建设工程和跨区、县建设工程的,市、县国土房管局报经市国土房管局复审同意后,方可核发房屋拆迁许可证。

从上述法律规定来看,本案朝阳区建委有权核发被诉拆迁许可证,原告的质疑没有法律依据。

按照原拆迁条例的规定,取得房屋拆迁许可证的建设单位是拆迁人,这是由当时的历史条件决定的。从近几年的实践来看,由于拆迁进度与建设单位的经济利益直接相关,容易造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化。因此《国有土地上房屋征收与补偿条例》改变以前由建设单位拆迁的做法,规定市、县级人民政府是征收与补偿的主体。从我国目前城市房屋征收的实际情况来看,主要由市、县级人民政府行使征收决定权也是比较现实可行的。因此本条例从法律上明确了政府作为征收与补偿主体的权力与义务。

这里的市、县级人民政府是指:一是市级人民政府,主要包括除直辖市以外的设区的市、直辖市所辖区、自治州人民政府等;二是县级人民政府,主要包括不设区的市、市辖区(直辖市所辖区除外)、县、自治县人民政府等。

按照本条例的规定,设区的市及其所辖区的人民政府都有房屋征收权。这两级人民政府在征收权限划分上,各自承担什么样的职责,原则上由设区的市人民政府确定。从有利于征收行为有效实施的角度出发,房屋征收由区级人民政府行使较为适宜,这有利于强化属地管理责任,在纠纷发生后,可以依法、及时、就地解决,在节约成本的同时,维护被征收人的合法权益。区级人民政府行使征收权的,设区的市人民政府应当明确市、区两级在房屋征收权方面的职责分工,并切实履行好监督职责。另外设区的市所辖区级人民政府行使征收权的,设区的市人民政府房屋征收部门应当加强对区级人民政府房屋征收部门的监督,特别是在征收计划、法规政策、征收补偿方案、补偿资金使用等方面的监督。

【裁判提示】

基于以上裁决内容,在涉及市辖区的人民政府行使房屋征收权时,作为被征收人一定要在行政复议、行政诉讼过程中,要求被申请人或被告提交市人民政府在两级房屋征收方面职责分工的相关文件。如果对方没有提交或提交的材料不能说明征收权限划分的话,就应对市辖区人民政府作出征收决定及补偿决定的主体资格提出异议。

【裁判链接】

1.      参考北京市第二中级人民法院《刘福来等四人诉北京市朝阳区房屋管理局拆迁行政许可案》(2007)二中行终字第649号行政判决书;

2.      《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第4条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

3.      《城市房屋拆迁管理条例》

第5条第2款县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门(以下简称房屋拆迁管理部门)对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定,互相配合,保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。

第7条申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:

(一)建设项目批准文件;

(二)建设用地规划许可证;

(三)国有土地使用权批准文件;

(四)拆迁计划和拆迁方案;

(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。

市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内,对申请事项进行审查;经审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。

4.《宪法》

第30条中华人民共和国的行政区域划分如下:

(一)全国分为省、自治区、直辖市;

(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;

(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

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