旧城改建征收时未按规定召开听证会，以此作出的征收决定是否违法

旧城改建征收时未按规定召开听证会，以此作出的征收决定是否违法

【裁判引言】

房屋征收时何种情形下应当召开听证会，应当召开却没有召开听证会会对征收决定产生什么影响？

【裁判主旨】

对于工程建设项目是否属于旧城区改建建设项目范围，被征收人和公众都有机会表达意见,这样做有利于征收人及征收部门作出准确认定，如果符合《征收条例》第11条第2款规定情形应召开听证会的，没有召开听证会就违反了条例规定的决策民主、程序正当等原则，由此所作的征收决定应认定为违法。

【裁判内容】

在《谭新军与潍坊市建设局房屋拆迁许可纠纷上诉案》中，山东省潍坊市奎文区人民法院一审审理认为为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，根据《城市房屋拆迁管理条例》第7条的规定，建设局受理了兴霖公司颁发《房屋拆迁许可证》的申请，经审查，为第三人兴霖公司颁发了《拆迁行政许可证》。该颁证行为属于行政许可行为，同时适用《城市房屋拆迁管理条例》和《行政许可法》的相关规定。被告认为，本案第三人的拆迁安置补偿政策已经充分考虑到被拆迁人的实际情况和切身利益，此拆迁项目对他们来说是受益性的，没有损害公共利益，不需要向社会公告听证。被告的上述主张符合《行政许可法》第46条的立法原意，建设局在颁发许可证过程中未举行听证，并无不当，应予支持。原告的诉讼请求，因其诉讼理由不成立，本院依法不予支持。据此判决：驳回原告的诉讼请求。”

潍坊市中级人民法院二审审理认为：“一、关于兴霖公司向被上诉人建设局提交的材料是否齐备、合法的问题。

1.      根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定，申请领取《房屋拆迁许可证》的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交以下材料：（一）建设项目的批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。本案中，兴霖公司提交的潍坊市发展计划委员会颁发的《关于潍坊兴霖置业有限公司建•潍坊白浪银河商贸城项目的批复》潍计投资（2004)571号文件和潍坊市规划与国土资源局颁发的（2004)年鲁06-01A2-045号《建设用地规划许可证》以及‘白浪银河’商贸城工程拆迁补偿方案，符合《国务院城市房屋拆迁管理条例》第7条第1、2、4项的规定。

2.      关于潍坊规划与国土资源局与兴霖公司签订的‘潍坊市国有土地使用权挂牌成交确认书’，是否可以视为国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条第3项规定的‘国有土地使用权批准文件’的问题。因‘国有土地使用权批准文件’法律没有统一规定，在一定意义上可理解为土地行政主管部门同意拆迁人使用固有土地的证明。涉案土地属城市规划区内的国有土地，国有土地成交确认书的签订，意味着潍坊市国土资源局代表市政府同意兴霖公司使用国有土地,该‘确认书’可以视为‘国有土地使用权批准文件’。

3.      根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条第5项和《山东省城市房屋拆迁管理条例》第12条‘拆迁人申请拆迁时，用于被拆迁人的拆迁补偿安置资金必须足额到位，并存入指定的银行账户，由房屋拆迁行政主管部门核实并监督使用’的规定，兴霖公司在申领拆迁许可证时，应当向建设局提交‘金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明’。本案中，拆迁项目的补偿费用为7029.005万元，兴霖公司未向建设局提交金融机构出具的资金证明，建设局监管的2000万元拆迁补偿资金虽对拆迁安置起到一定的保障作用，但不能代替金融机构的资金证明。

二、关于被上诉人建设局作出房屋拆迁许可是否需要听证的问题。虽然国务院《房屋拆迁管理条例》和《山东省房屋拆迁管理条例》没有规定颁发《房屋拆迁许可证》必须举行听证程序，但该行为是行政许可行为，应当适用《行政许可法》的相关规定。依据《行政许可法》第46条‘法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证会’和第47条‘行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定之前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证’的规定，被诉行政行为涉及拆除包括上诉人在内的700多户房屋，应当属于‘申请人与他人之间重大利益关系’的情形，建设局在作出房屋拆迁许可之前应当告知上诉人听证的权利，建设局未履行告知义务，在许可程序上存在重大瑕疵。原审判决认为建设局在作出拆迁许可前可以不举行听证，未全面理解和适用《行政许可法》有关听证的规定。

综上，建设局向兴霖公司颁发拆迁许可证基本符合法律规定，但由于审查不严，缺少‘金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明’，程序上未履行听证告知义务，造成该许可行为违法。但被许可的行为已经实施，兴霖公司已与700多户被拆迁户中绝大部分达成协议给予货币补偿或房屋安置，绝大部分房屋已被拆除，再行听证告知义务已无意义，且由于被许可行为是按照城市规划实施旧城改造，是城市建设的要求，符合公共利益的需要，若撤销建设局的许可行为，将影响城市规划的实施和社会稳定，并将会给被拆迁户和兴霖公司造成重大损失，造成社会财富的巨大浪费。为此，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条‘被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责’令被诉行政机关采取相应的补救措施’的规定，应当依法确认建设局颁发拆迁许可证的行为违法，并责令建设局采取相应的措施，保障2000万元的监管资金用于拆迁安置，切实保护被拆迁人的合法权益，维护社会和谐、安定。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。

上诉人的上诉理由部分成立，应予支持。据此判决如下：一、撤销潍坊市奎文区人民法院（2006)奎行初字第82号行政判决；二、被上诉人潍坊市建设局2005年5月18日为兴霖公司颁发的拆许字（2005)第14号房屋拆迁许可证违法。潍坊市建设局采取相应的补救措施。”

虽然自《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，已经以征收决定这一行政命令行为取代了原来的拆迁许可行为，但是本案仍有一定的典型意义。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条第2款已经作出了“旧城区改建征收情形下对征收补偿方案组织听证会”的规定，当然这“多数”应理解为半数以上。对于工程建设项目是否属于旧城改建建设项目范围内，被征收人和公众都有机会表达意见,这样做有利于作出准确认定，自然在符合情形下应召开听证会的，没有召开听证会，就违反了条例规定的决策民主、程序正当等原则，由此所作的征收决定应认定为违法。

【裁判提示】

在房屋征收补偿方案制定过程中虽然引人听证程序是《征收条例》一大亮点，但对具体听证会如何组织、实施至今缺乏相关细则。房屋征收部门在实践中，应注意相互学习，积累经验。在此问题上，不如借鉴一下其他领域已经成型的听证规定。如《建设行政许可听证工作规定》等。

【裁判链接】

1.      参考山东省潍坊市中级人民法院《谭新军与潍坊市建设局房屋拆迁许可纠纷上诉案》（2007)潍行终字第28号行政判决书；

2.      《行政许可法》

第46条法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

第47条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

3.      《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第11条第2款因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。