上海宅基地现状及确权登记政策研究

上海宅基地现状及确权登记政策研究

原创 张一唯 上海房地 2022-06-24 09:00 发表于上海

宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。宅基地及房屋确权登记涉及农村千家万户，关系到广大农民群众的切身利益。加快房地一体的宅基地登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人和房屋所有权人合法权益的重要措施，也是加强宅基地管理的重要手段。

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一、上海宅基地登记的历史沿革与现状

上海曾于1986年至1992年开展了土地总登记，超过90%的宅基地完成了确权登记发证。1996年1月1日，上海实施《上海市房地产登记条例》，建立了房地合一的登记制度，将宅基地登记纳入房地产登记范畴，不再核发宅基地使用证。2009年，市人大修订了《上海市房地产登记条例》，明确宅基地及利用宅基地建造的村民住房另行规定登记办法，上海宅基地登记基本停滞。2021年3月1日，《上海市不动产登记若干规定》，对宅基地使用权及房屋所有权登记进行了明确，规定各区政府应根据市人民政府的统一安排，对本行政区域内未登记的宅基地使用权及房屋所有权组织开展首次登记工作。

二、上海宅基地现状问题及原因分析

1.宅基地超占、房屋超建现象较为普遍。宅基地超占、房屋超建主要有三个原因：一是农民没有严格按照审批面积建房；二是农民通过硬化原有自留地扩大宅基地实际使用面积，用于停放车辆或堆放杂物；三是农民为了改善居住条件或出租闲置房屋以获得更多租金收益，不断扩大自身宅基地使用范围，超面积扩建房屋。

2.权利主体的认定缺乏明确的依据。现阶段，国家对于宅基地权利主体和权利主体的组成仍然没有统一的规定。由于宅基地登记相关法律及政策的复杂性和宽泛性，宅基地权利主体在概念界定上存在宽泛模糊的问题，极大提升了宅基地确权登记工作的难度。

3.宅基地没有权属来源等材料。部分宅基地建造时间较早，相关权源证明材料没有妥善保存或已经遗失；宅基地的用地指标偏紧，审批程序相对复杂，农民因迫切的居住需求选择未批先建。

4.“一户多宅”现象依然存在。该现象与“一户一宅”的原则相背离，形成的原因除继承、接受赠与等合法理由外，主要和建新不拆旧、私下购买、未经批准另行建房等行为有关。

5.集体建房项目相关手续不全。部分集体建房项目在没有办理建设工程规划许可证和房屋竣工验收的情况下就交付给农民居住，存在房屋建筑面积超标、质量不过关等问题；部分较早由政府统一建设的集体建房项目，由于不符合当前的村庄规划，已无法补办任何用地、建房手续。

三、上海宅基地确权登记政策建议

1.关于权利主体的记载。宅基地是以农村村民户为审批对象的，因此建议在不动产权属证书权利人一栏记载为“XX户”（XX为该户的户代表，户代表由户成员共同推举产生）。

2.关于土地超占、房屋超建的记载。建议采用“依法登记、如实记载，超出批准部分不予登记”的方式进行确权登记，即对审批面积依法登记，对超占、超建面积，仅在附记栏中如实记载。此外，对于乱占耕地建房、违反生态保护红线管控要求建房、城镇居民非法购买宅基地和小产权房，无论是否超占、超建，均不能进行确权登记。

3.关于没有权属来源等情况的处理。建议查明土地历史使用情况和现状，在符合“一户一宅”条件的前提下，按照建房时的相关政策明确使用面积，由所在农民集体或村委会对宅基地使用权人、四至范围等进行确认，公告30天无异议可出具证明，经乡镇人民政府审核确认后，予以确权登记。

4.关于“一户多宅”的处理。建议根据不同的形成原因，采用不同的处理方式：一是建新不拆旧的，由村民自行选择一处宅基地登记发证；二是接受赠与或购买房屋的须为本村无宅基地农民，经用地审批部门批准拨用给该农户的，可以办理登记，但已拥有一处宅基地，另接受赠与或购买集体土地上的房屋作为住宅的，只对一处宅基地进行确权登记；三是通过继承方式合法取得多处宅基地的，不受“一户一宅”的限制，可按规定确权登记并在不动产登记簿和证书的附记栏注记“继承取得”；四是符合当地分户建房条件而未分户，但未经批准另行建房分开居住的，应按规定补办有关用地手续后，按批准面积予以确权登记，未分开居住的，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准的，依法按照实际使用面积予以确权登记。

5.关于集体建房项目相关手续不全的确权登记。对于未办理房屋竣工验收手续的集体建房项目，应进行房屋质量检测和消防安全检测等，检测合格后，检测报告可以代替竣工验收证明材料，用于办理不动产登记。

宅基地确权登记工作时间紧、任务重，建议按照“房地一体”的登记要求，采用政府主导的“总调查”和“总登记”工作模式，全面开展宅基地确权登记工作，确保“应登尽登”。同时，通过进一步明确宅基地权利主体和权利主体组成的范围、超占超建和“一户多宅”的处理方法、无权源证明材料宅基地的认定标准，加快出台地方性的规范性文件和确权登记政策。坚持尊重历史、实事求是的原则，充分考虑上海的实际情况，制定确权登记工作口径，妥善处理权属争议，切实保护农民的合法权益。（原文载于2022第6期）

（作者单位：上海市自然资源确权登记事务中心）