城市居民购买农村住宅属无效民事行为

城市居民购买农村住宅属无效民事行为

案例一：名为有偿有期使用土地，实为集体土地出租案

2001年6月18日，云南省昆明市某村委会（以下简称：村委会）与云南某农产品生物开发有限公司（以下简称：生物开发公司）签订了《荒山、荒坡地有偿有期使用合同》，约定村委会将集体所有的1226亩荒山、荒坡地有偿有期提供给生物开发公司使用，使用期限为50年，每年每亩土地使用费为人民币1500元。合同订立后，村委会将约定范围的土地提交给了生物开发公司，生物开发公司对土地进行了平整，并从合同订立之日起陆续向村委会支付了土地使用费等135万余元。

至2004年7月，由于生物开发公司长期拖欠土地使用费，村委会向法院提起诉讼，要求判决：（一）确认双方在2001年6月18日订立的《荒山、荒坡地有偿有期使用合同》无效；（二）由生物开发公司返还村委会已占用的土地1226亩；（三）由生物开发公司支付土地占用费人民币45797500元等。

本案由昆明市中级人民法院立案受理后，依法组织了开庭审理，法院经审理认为：本案村委会向生物开发公司提供的土地性质为农村集体组织所有，生物开发公司使用农村集体组织的土地拟建大型的生产资料交易中心并支付土地使用费，故双方建立的法律关系实为土地使用权租赁。根据《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”本案双方当事人均未提交该土地的租赁符合土地利用总体规划，以及生物开发公司依法取得建设用地手续等相关证据，故村委会与生物开发公司之间设定的土地租赁合同违反了我国《土地管理法》的禁止性规定，《荒山、荒坡地有偿有期使用合同》无效。

本案是典型的非农企业租用农村集体土地导致合同无效的案例。案件涉及到的问题是，农村集体土地使用权能否出租用于非农建设？

根据《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不允许出让、转让或出租用于非农建设。因此，前述案例虽名为《荒山、荒坡地有偿有期使用合同》，但从合同的内容上分析，实为农村集体土地的使用权出租，该行为因违反了法律的禁止性规定而归于无效。《土地管理法》将我国的土地类型分为农用地、建设用地和未利用地三类。那么，如果农民集体所有的土地使用权是作为农用地出让、转让或出租的，其效力如何呢？现行有关法律对此并未作出具体规定。但是，作为农用地的农民集体所有的土地，一般均已经设定承包经营权，根据《物权法》规定和土地制度改革的精神，对于土地承包经营权，依法允许其以转包、互换、转让等方式流转。

一、农村集体土地不得出让、转让或出租用于非农建设

本案涉及到了我国现行土地管理结构现状的核心，即城乡二元的土地管理结构。分析城乡二元的土地管理结构，首先应当对我国现行城乡分割的二元管理体制进行扼要介绍。

从20世纪50年代开始，我国逐步建立了高度集中的计划经济体制，在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，城乡分割泾渭分明。我国在1958年1月9日颁布施行了《户口登记条例》，规定了一整套完善并具有特色的户籍制度，《条例》对包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁人、变更等登记制度进行了具体规定。《条例》严格限制农民进人城市，限制城市间人口流动，城乡分割的“二元管理”体制从此确立。

城乡二元的土地管理制度以此为发端，在随后的立法过程中逐步形成。我国实行的是土地公有制度，土地所有权划分为国家所有和农民集体所有两种类型。《中华人民共和国宪法》规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》在宪法规定的基础上进一步明确规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

《宪法》及《土地管理法》的上述规定，是我国城乡土地所有权结构和管理制度二元化的法律基础。在此基础上，《土地管理法》规定除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地两种情况之外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这样，实际上严格限制了作为所有权主体的农民集体出让或转让农.民集体所有的建设用地使用权。但是，实践中获取国有建设用地使用权程序复杂、成本较高，为了获取使用成本相对低廉的集体土地使用权，大量出现了前述案例中有偿有期使用集体土地的案例。

二、农村宅基地不得单独转让

以城乡二元的土地管理结构为背景，在实践中逐渐形成了一套特有的二元管理模式，进而引发了许多特有的现象。以“城中村”为例，改革开放以后，随着社会经济快速发展，我国的城市化进程大大加快。各地政府出于发展需要而不断扩大城市的区域空间，快速的城市化发展，导致城市规划区不断扩展，往往是城市规划区和建成区像摊大饼一样包围了原来的农村。而被城市包围的村庄，由于城乡分割的管理体制，最终形成了城市里的农村社区——“城中村”。同时，由于管理制度存在的二元性，导致处于同一区域的城市和农村在管理制度上并不兼容，被城市包围的村镇始终未被国家从制度上纳入城市社区管理的范畴，其结果是在城市中渐渐形成独立于所处城市的特殊区域。而城中村的存在实际上又催生了集体土地违法租赁用于非农建设、农房出租、城市居民购买农村宅基地等现象的出现，以下选取的问题均具有一定的代表性。

案例二：宋庄村马海涛诉画家李玉兰农房买卖合同纠纷案

2002年7月1日，北京宋庄村民马海涛与画家李玉兰订立了一份《买卖房协议书》，双方在协议中约定，马海涛将其位于北京市通州区宋庄镇辛店村的北房5间、西厢房3间及院落以人民币4.5万元出售给画家李玉兰。协议订立后，李玉兰按照约定支付了价款，双方办理了房屋移交的手续。后来，随着越来越多的艺术家陆续在宋庄聚居，宋庄成为了颇有名气的艺术家村落，定居于宋庄的艺术家逐渐增加到二三百人。在此背景下，2006年宋庄被规划为北京市十大文化产业集聚区之一。此后，宋庄的农村居民住房的房价开始大幅上涨。2006年12月，马海涛突然向通州区法院提出了诉讼，认为此前双方订立的《买卖房协议书》无效，要求收回此前出售给李玉兰的房屋。本案经北京市通州区法院及北京市第二中级人民法院依法审理，最终于2007年12月18日北京二中院作出终审判决“马海涛与李玉兰于二零零二年七月一曰所签之《买卖房协议书》无效”。

法院认为“宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得，城市居民不得买卖农村集体经济组织成员的住房”，因此，双方订立的房屋买卖合同无效。作为典型案例，该案件的判决在全国范围内引起了极大的反响，并引发了一系列关于.法律和道德的讨论。

该案件涉及到的农村宅基地及农村房屋是否可以转让的问题，是实践中的热点问题。结合上述案例，先重点分析农村宅基地是否可以转让？

首先，农村宅基地的所有权为农民集体所有。

我国《宪法》规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。以《宪法》的规定为基础，《土地管理法》第8条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”据此，包括宅基地在内的农村土地为农民集体所有。因此，农村居民户占有的宅基地，实际上并不属于农村居民个人所有，农村居民个人仅依法享有宅基地的使用权而不是所有权。我们通常所说购买宅基地，实际上指的是购买宅基地使用权。对此，2007年10月1日生效实施的《物权法》将宅基地作为用益物权的一种类型进行了规定，《物权法》第152条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”

其次，农村村民一户只能拥有一处宅基地。

《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”国土资源部在2004年11月2日施行的《关于加强农村宅基地管理的意见》中规定：“严格宅基地申请条件。坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。”根据上述规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地是一项强制性的法律规定。但是事实上，由于婚姻、分家、继承或其他原因导致的多占宅基地的情况在农村仍然很普遍。以此为基础，农村村民出售闲置房屋的情况也时有发生。前述案例中马海涛出售给李玉兰的房屋，就是属于闲置房屋的情况。

此种情况，已经引起了国家的关注，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》中明确指出“加大盘活存量建设用地力度。各地要因地制宜地组织开展‘空心村’和闲置宅基地、空置住宅、‘一户多宅’的调查清理工作。”但是，实践中遗留的各种问题的解决，显然不能一蹴而就。

再次，按现行法律规定，不得单独转让宅基地使用权。

关于农村宅基地转让的问题，在现行法律中没有明确规定。最高人民法院在1984年8月颁布的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》中指出“人民法院处理公民之间宅基地使用权的案件，应根据土地归国家或集体所有，一律不准出租、转让和买卖的原则”依法保护国家、集体和个人的权益。《土地管理法》第62条第4款规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》进一步强调了农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。除上述规定外，关于宅基地使用权的转让，并无法律规定。《物权法》在宅基地使用权一章中，也仅仅原则性地规定了“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”根据上述法律规定可知，如果单独转让宅基地使用权，是不符合有关法律规定的。但是，通过转让房屋所有权或出租房屋使用权的方式，实际上可以实现对农村宅基地使用权的转让。并且，有条件的允许宅基地使用权转让是符合我国宅基地使用现状的，而且也不为法律所禁止。最高人民法院物权法研究小组认为，转让宅基地使用权，必须同时具备以下条件：

（1)转让人拥有二处以上的农村住房（含宅基地）；(2)转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员；（3)受让人没有住房和宅基地，并且符合宅基地使用权分配条件；（4)转让行为须征得本集体经济组织同意；（5)宅基地使用权不得单独转让，必须与合法建造的住房一并转让。

三、城市居民不得购买农村住宅

通过马海涛诉李玉兰案件，我们较为全面地分析了农村宅基地转让所涉的法律问题。那么，建造在农村宅基地上的农村住宅是否能够转让呢？

案例三：城市居民购买农村住宅，买卖合同被判无效案

云南省大理市民张先生退休后，看中了靠近城市郊区的一套农村居民住房。经与房主多方协商，张先生以12万元价格买下了该套住房，房屋包括一间正房，两间厢房，还有一个幽静的小院子，张先生非常满意。2006月7月，张先生接收房屋后对房屋进行了装修，累计投入装修资金人民币3万余元。此后由于房主承诺的《房屋所有权证》无法办理，致使房屋无法办理过户手续。双方因此发生了纠纷，经多次协商未果，张先生将房主告上了法院。

本案经法院开庭审理，法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第63条明确规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。另外国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》也规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。因此本案中被告所出售的房屋宅基地属农村集体所有，依法不得转让给张先生，双方订立的买卖合同无效。

随着生活水平的提高，城市居民由于向往头上顶蓝天，脚下有大地的田园牧歌式生活而在农村购买房屋的情况很常见。在前文马海涛诉李玉兰案件中，我们分析了农村宅基地是否允许转让和如何转让的问题，而本案涉及的是城市居民能否购买农村居民住宅的问题，这两个问题是相互关联的，实质上是同一问题的不同表现形式。但是，涉及到的具体政策和法律规定仍存在一定区别。

对于城市居民能否购买农村住宅的问题，国务院办公厅在1999年5月6日颁布了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，明确指出“农村的住宅不得向城市居民出售。”在此后，国务院2004年10月21日颁布施行的《关于深化改革严格土地管理的决定》中进一步强调“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”上述《通知》和《决定》从政策层面严格规定了农村居民住宅不得向城市居民出售。

另外，《宪法》和《土地管理法》均明确规定了农村宅基地的所有权属于农民集体所有。而农村宅基地根据现行法律规定是不能单独转让的，一是只能通过出售或出租房屋的形式来转移对宅基地的占有；二是由于宅基地有福利性质，只有具备同一集体经济组织的成员资格，才具有购买同一集体经济组织其他村民的房屋的资格。所以，城市居民在我国现行法律规定下不得购买农村房屋。