行使闲置土地收回权的主体及收回程序

行使闲置土地收回权的主体及收回程序

(一）行使收回权的主体

我国实行的是土地社会主义公有制，土地所有权的主体是国家和集体。依照现行法律规定，由各级政府代表国家行使国有土地所有权，政府兼具国家土地所有权人的代表者和土地行政管理者的双重身份。政府在土地法律关系中的这种双重身份是由国家对复杂的土地法律关系的调整手段的综合性所决定的，因此根据我国现行的相关法律规定，土地使用权的收回权应由土地管理部门行使。以上论述的法律依据是《土地管理法》中规定，经原批准机关批准，由县以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。这就明确规定了非农业建设占用耕地的收回权的主体是县级以上人民政府；《城市房地产管理法》中规定了可以无偿收回土地使用权，并且规定县级以上土地管理部门行使处罚权，罚则所涉及的第三十八条、第三十九条的内容不是房产问题而是地产问题，因此，从该法的规定我们可以得知收回权的主体是国土管理部门。

(二）行使闲置土地收回权的程序

土地收回是通过行政决定来实现的。如前所述，这种行政决定是涉及当亊人重大利益的行政处罚，除应遵守《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》的规定外，还应遵守《闲置土地处置办法》的特别要求。行使收回权的程序为：

1.立案，通知土地使用权人；

2.调査：对土地闲置情况进行调査、认定并要求相对人限期举证申辩；国土资源局对闲置土地进行现场核实调査，査实用地批准手续情况、核实闲置土地定性、面积和闲置时间，并对被调査人进行询问、了解情况；

3.闲置土地的认定和告知：闲置土地认定后，向土地使用权人下达《闲置土地认定通知书》告知闲置土地的认定理由、处理依据、处理方式以及土地使用权人的权利和义务等；告知后，土地使用权人行使陈述、申辩权利的过程情况，市国土资源局应做好笔录，并经土地使用权人签字认可；

4.拟定闲置土地处置方案：在确认闲置土地认定结论和充分考虑被处置方陈述、申辩意见的基础上拟定闲置土地处理方案；闲置土地上依法设立了抵押权的，应通知抵押权人参加；

5.处置方案、听证告知：闲置土地处置方案确定后，向土地使用权人下达《闲置土地处置方案告知书》、《收回国有土地使用权听证告知书》、当亊人申请听证的，进入听证程序，组织听证；

6.处置方案报批、公告：将《收回国有土地使用权的处置方案》报市政府批准后，公告政府收回闲置土地方案；

7. 做出决定；

8.报原审批机关批准；

送达《收回国有土地使用权决定书》将《收回国有土地使用权决定书》抄送市局法规、用地、地产、地籍等机构备案；

10.对收回决定进行公告；

11.等待相对人救济，行政复议和行政诉讼

12.终止土地有偿使用合同，撤销建设用地批准书；

13.注销土地登记和土地证书；

14.强制收回土地。

案例1某市国资委与某开发商收回设有抵押权的闲置土地纠纷案

设有抵押权的土地使用权未经抵押权人同意，不得随意收回。

2002年，某市国土资源局将一块已办理农用地转用、土地征收审批手续的建设用地挂牌出让给了某开发商。在双方签订的《土地使用权出让合同》中约定，征地拆迁由开发商自行解决，国土资源局配合完成相关手续；从颁发《国有土地使用权证》之日起，建设工程必须在两年内完成。之后，国土资源局为该开发商颁发了《国有土地使用权证》，开发商向银行贷款并办理了土地使用权抵押登记。后来市政府又发布了《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》，但由于征地拆迁难度较大，该项目迟迟未能开工。在市政府统一部署的闲置用地清理活动中，该宗土地被认定为无偿收回的对象。2005年8月，市人民政府以开发商未按规定开发使用，致使土地闲置达2年以上为由，拟无偿收回该土地使用权。开发商辩称，该土地之所以闲置，是因为征地拆迁难度较大，从而不具备开发条件，无法建设。此后，国土局经市人民政府批准同意，向该开发商下达了无偿收回土地使用权的决定。开发商向市人民政府申请行政复议，该决定被维持。后开发商向法院提起诉讼。

〔判决结果〕

撤销收回土地使用权的行政决定。

〔律师评析〕

本案所争议的焦点是，市国土资源局认定该宗土地为闲置土地，并决定无偿收回是否符合法定条件？在土地使用权已设立抵押权的情况下，无偿收回该土地使用权是否受到限制？抵押权人银行在本案诉讼中应当处于什么地位？

1.《城市房地产管理法》第二十六条规定，收回国有建设用地使用权时，必须满足该条规定的三个条件：一是没有按照出让合同约定的动工开发期限开发土地；二是有逾期开发土地的违约行为；三是逾期开发土地的违约行为没有法定的免责亊由。因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。本案中，虽然市国土资源局和开发商约定了动工开发日期，还约定了工程的完成日期，但同时也约定了征地拆迁的工作由开发商负责。这就导致了开发商在未能开工建设的情况下，提出征地拆迁安置情况复杂，难度大，出让的土地没有达到可供直接开工建设的条件等理由，从而使得法院认可了开发商提出的法定免责亊由，最终认定市国土资源局无偿收回土地使用权的决定适用法律错误。

2.开发商与银行签订抵押贷款协议并在国土资源局办理了土地使用权抵押登记，银行系该土地使用权的抵押权人。市国土资源局在抵押权人已主张行使抵押权的情况下，仍作出收回土地使用权的决定，损害了抵押权人的合法权益。为充分保护抵押权人的合法权益，政府及有关部门在依法收回已设定抵押的土地使用权时，应当履行向抵押权人告知的义务，在拟制处置方案时应充分听取抵押权人的意见，抵押权人可以以利害关系人的身份申请行政复议或提起行政诉讼，并应当允许其在抵押担保的范围内，从收回土地的补偿款项或闲置土地处置收益中优先受偿。

3．本案从诉讼程序上讲，设有抵押权的土地使用权的抵押权人与政府是否收回土地使用权的结果有法律上的利害关系。根据行政诉讼法的相关规定，应当视其为诉讼第三人，如果作出收回土地使用权的判决，必须在审判程序中由人民法院依职权追加抵押权人银行参加。