对除被征收房屋所有权人之外的公房承租人与私房承租人权益如何保障

对除被征收房屋所有权人之外的公房承租人与私房承租人权益如何保障

【裁判引言】

《城市房屋拆迁管理条例》第27条专门作了关于拆迁租赁房屋的规定，在一定程度上保障了房屋承租人的权益。而《国有土地上房屋征收与补偿条例》却没有涉及承租人的条款，现今条件下，对公房承租人与私房承租人的权益如何保障？

【裁判主旨】

考虑到实践中各地公房情况不同，形成的历史原因不同，各地政府对承租人的保护政策也不同，对公房承租人的补偿问题，难以在全国层面上做出统一规定，还是由各地政府根据实际情况制定有关政策为宜。对私房承租人的问题，则应依据《合同法》以不可抗力作为解除事由依约来解决。

【裁判内容】

在《原告刘春梅与被告湖北省武汉市房地产管理局撤销驳回申请拆迁裁决决定书纠纷案》中，案件事实：“2003年9月18日，原承包人李天明承包经营湖北省武汉市大三元酒店，租用武汉市武昌路24号周普干的房屋为营业场所，房屋租期至2004年3月31日。原承包人与大三元酒店约定，租赁期限届满，原承包人支付大三元酒店承包款后即可拥有大三元酒店的所有权。2004年4月4日，原承包人李天明向大三元酒店支付承包款后，即以自己名义与周普干签订一份租赁协议，租期至2008年6月10日。2004年8月2日，李天明以原告刘春梅名义申请注册湖北省武汉市大三元酒店，并与原告刘春梅签订租赁协议。

2005年6月14日，被告湖北省武汉市房地产管理局（以下简称武汉管理局）批准第三人湖北省武汉市乐园房地产开发有限公司（以下简称武汉乐园地产公司）对原告刘春梅所承租房屋的武汉市大三元酒店地段实施拆迁。在实施拆迁的过程中，原告刘春梅就拆迁补偿安置问题没有与第三人武汉乐园地产公司达成协议，遂于2005年10月24日向被告武汉管理局申请行政裁决，要求被告对其经营的武汉大三元酒店补偿装潢、营业损失等相关费用及安置作出裁决。

2005年12月16日，被告武汉管理局书面通知原告，要求其接到通知后5日内提供有关证据。2005年12月20日，被告以原告未在规定的期间内提供证据证明其具有裁决的主体资格为由，作出《驳回原告申请拆迁裁决案件决定书》。

原告刘春梅认为，本人承租并拥有所有权的大三元酒店所使用的房屋系第三人武汉乐园地产公司实施拆迁的地段，在拆迁过程中，本人有权要求第三人武汉乐园地产公司对本人酒店的装潢、营业损失等相关费用进行补偿、安置，但第三人一直采取回避的态度，要求先拆除本人酒店的房屋后再进行协商补偿问题。为此遭到本人的拒绝，遂未与第三人达成拆迁补偿安置协议。随后，本人于2005年10月24日依法向被告武汉管理局申请裁决，请求被告对其经营的武汉大三元酒店补偿装潢、营业损失等相关费用及安置作出裁决。可被告于2005年12月20日，作出《驳回原告申请拆迁裁决案件决定书》，不予支持本人提出的合法请求。”

鉴于此，原告刘春梅以被告的行为违反法定程序为由，于2006年1月4日依法向武汉市武昌区人民法院提起诉讼,请求法院判决撤销被告的具体行政行为；赔偿因被告不履行法定职责给原告造成的经济损失费16,645.94元。

被告武汉管理局认为本局作出的《驳回原告申请拆迁裁决案件决定书》认定事实清楚、适用法律正当、适用法律程序正确，原告以本局违反法定程序为由提起诉讼，缺乏法律事实和法律依据，请求法院判决驳回原告的诉讼请求，维持本局作出的决定。”

在诉讼期间，原告向法院提供了其与原房屋承包人李天明的租赁协议、向武汉市房产交易管理处交纳的房屋租赁费收据、武汉大三元酒店营业执照副本。

湖北省武汉市武昌区人民法院经审理认为根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人与被拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁主管部门裁决。本案原告作为被拆迁房屋的承租人与被拆迁人就房屋内的装潢补偿及安置等问题未达成协议，申请被告裁决，被告应当依法受理并作出裁决，而本案被告在受理原告申请后，限期原告提供相关证据。在该限期内被告又作出驳回原告申请裁决的行政决定，被告的上述行为违反法定程序，构成不履行法定职责，应确认违法，并予以纠正。第三人乐园房地产公司经批准对该地段进行开发，并领取了拆迁许可证，拆迁手续合法，原告对拆迁行为的合法性不持异议，原告申请裁决的是房屋装潢的补偿、承租安置房的解决和因拆迁而造成的营业损失，与被告不履行法定职责不存在法律上的必然因果关系。因此，原告提出的赔偿请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依照《行政诉讼法》第54条第3项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条之规定，判决如下：一、撤销被告武汉管理局作出的驳回原告拆迁裁决案件申请的决定；二、被告武汉管理局于判决生效后60日内对原告承租的房屋有关拆迁补偿作出裁决；三、驳回原告要求被告赔偿因不履行法定职责给其造成经济损失的诉讼请求。”

在拆迁条例实施时期，对承租人专条做出了规定，并授予了承租人在一定情形下决定被拆迁人选择产权调换的权利。但从《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条的规定来看,本条例应当只适用于被征收房屋所有权人,但这并不意味着对因历史原因形成的公房承租人的合法权益有所忽视，而是要区分不同情况,既依法维护好合法权益，又符合法律的基本精神。征收导致所有权的丧失,从法律关系上讲，给予补偿的应当是被征收房屋所有权人，而不应对承租人补偿。但实践中承租情况较复杂，承租人分为公房承租人和私房承租人。从目前全国来看，城镇居民住房自有率已经达到80%,拆迁中涉及的公房承租的比例不大。公房分为政府直管公房和单位自管公房。政府直管公房由于所有权本就属于政府，理应不属于本条例适用范围。但由于公房承租是历史形成的，关系到承租人的基本生活生存条件，当其承租的房屋被征收时，必须切实维护好这部分人的合法权益。从实践情况来看，为了保障公房承租人生活水平不降低,各地采取了先房改再拆迁等多种措施，对公房承租人的权益予以保护，这样做是合适的，是以人为本的。考虑到实践中各地公房情况不同，形成的历史原因不同，各地政府对承租人的保护政策也不同，对公房承租人的补偿.问题,难以在全国层面上做出统一规定，还是由各地政府根据实际情况制定有关政策为宜。

至于私房承租是私有房屋所有权人与承租人之间形成的民事法律关系。《合同法》第94条规定，因不可抗力致使不能实现目的的，当事人可以解除合同，国家征收导致租赁合同无法履行的，作为出租人的被征收人对租赁关系享有法定的单方解除权，可以直接根据以上条文规定通知承租人解除合同，自通知到达承租人时合同即解除。在因征收不能实现合同目的的情形下，对承租人如何进行补偿，可以在租赁合同中约定。综上，《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有对承租人的补偿作出规定，对公房承租人的补偿问题，各地可以自行制定办法，对私房承租人的问题，则应依据相关的法律规范来解决。

【裁判提示】

拆迁条例与征收条例在承租人权益保护思路上的巨大不同，决定着在实践过程中，承租人所经营处所面临征收时，应将维权的重点从《国有土地上房屋征收与补偿条例》转变到《合同法》。也就是说，如果感觉到经营场所可能几年后面临拆迁、征收，承租人就应在租赁合同中予以明确以后出现拆迁征收时双方如何处理及相关违约责任，以防拆迁征收时征收部门不解决承租人的问题，出租人反而拿钱走人将承租人推到一边,致使承租人权益受到侵害。另外虽然征收条例没有将承租人列入被征收人的范围，但条例中所体现的停产停业损失、搬迁费、装修装饰等费用损失实质上也是对承租人的保障。

【律师点评】

本案是一起涉及承租人在房屋拆迁过程中，其合法权益应当如何保护的行政诉讼案件。在本案中，承租人与拆迁人、被拆迁人未能达成拆迁补偿安置协议，遂向被告武汉管理局申请拆迁裁决，而没想到的是，被告要求本案的承租人在5日之内提供证据证明其具有裁决的主体资格，在这5日之内被告又作出《驳回原告申请拆迁裁决案件决定书》，被告违反法定程序作出的决定，导致本案承租人的拆迁权益无法得到保障。像上述承租人的拆迁权益无法得到保障，损害承租人合法权益的事件屡见不鲜。本案原告，即承租人在拆迁活动中，其合法权益应当如何才能得到保护，是本案当事人争议的焦点，亦是本案所要解决的问题。

    一、在本案中，被告驳回原告的裁决申请，其作出的决定违反法定程序，故被告的行为构成不履行法定职责，其作出的决定应当予以撤销。

    所谓不履行法定职责，是指行政机关负有履行职责的法定义务，并且在能够履行法定义务的情况下未履行行政行为的状态。这种没有履行不是因为客观的原因，如地震、水灾、火灾等不能履行，而是由于行政主体有履行的能力，但他故意不履行，即不履行法定职责须以行为人主观上有过错为条件。是否履行法定职责应以行政主体有无履行行政法规定的实体义务来确定，根据国务院《城市房屋拆迂管理条例》第十六条的规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。可见，本案被告武汉管理局是对城市房屋拆迁工作实施监督管理的行政主管部门，依照法定程序作出拆迁行政裁决是其当然的法定义务。而本案原告在拆迁的过程中，于2005年10月24日向被告申请就其承租房屋的装潢补偿、营业损失等相关费用及安置要求被告作出裁决，这也是原告作为拆迁一方当事人依法享有的法定权利。被告应在收到原告申请之日起30日内的法定期限内就拆迁补偿安置等申请事项作出裁决。而本案被告却对原告作出了《驳回原告申请裁决的决定书》，被告作出的该项决定并不属于拆迁裁决。因为不履行法定职责既包括作为，也包括不作为，拒绝履行法定职责应界定为行政机关尚未作出具有实体内容的行为。根据法律规定，履行法定职责行政案件只包括以下两类案件：1.行政机关不作为案件；2.行政机关程序上作为，拒绝了申请人的申请请求。本案被告作出的《驳回原告申请裁决的决定书》属于后一种，即《驳回原告申请裁决的决定书》从程序上看是一种未依法履行法定职责的行政作为。故本案被告的行为构成了不履行法定职责之行政违法，故应当确认被告不履行法定职责违法，并依法撤销该项决定。据此，本案受理法院在认清事实的基础上认定被告的行为系违反法定程序的行为，遂作出撤销的判决是符合法律法规规定的。

    同时，本案被告还存在着另一个行政程序违法行为。被告于2005年12月16日书面通知原告，要求其在5日内提供证明其具有裁决的主体资格的相关证据。这里暂不论被告指定的5日举证期是否有法律依据，根据其通知要求原告向被告的举证期限也应至2005年12月21日届满，但被告却于2005年12月20日作出《驳回原告申请裁决的决定书》，与其所作的通知内容自相矛盾，侵害了原告作为拆迁一方当事人参与行政裁决的合法权益。综上两点，本案被告作出的《驳回原告申请裁决的决定书》显然违法，应予撤销。

    二、在房屋拆迁过程中，房屋承租人的合法权益应当得到法律的保护。

    根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条的规定，拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。在本案中，原告在诉讼中提供了其与原房屋承包人李天明的租赁协议及向武汉市房产交易管理处交纳的房屋租赁费收据、武汉大三元酒家营业执照副本，上述证据足以证明原告具有被拆迁房屋承租人的主体资格。为保护房屋承租人在拆迁案件中依法享有的权利，依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》的上述规定，原告有权要求对其在承租过程中所添附的装潢等附属设施主张要求由拆迁人进行补偿，原告也有权就未到租赁期的承租权不予放弃，由拆迁人对被拆迁人实行房屋产权调换，产权调换后的房屋由原告继续承租，原告还应当与被拆迁人重新订立房屋租赁合同。而本案被告直接从程序上驳回了原告申请裁决的权利，剥夺了原告应享有的上述权益。故应判令被告限期对被拆迁房屋承租人，即对原告的补偿安置作出裁决，否则被告有可能造成新的不履行法定职责的行为，可能导致原告的合法权益将得不到法律适时的保护。

    另外，在本案中，被告未履行法定职责是否应当对原告作出赔偿？根据我国行政法律法规的相关规定，当事人主张行政赔偿的前提应当是行政机关在行使行政权力时，由于违反法律规定的义务，以作为或不作为的方式，侵害相对人的合法权益，并造成了直接的经济损失，依法才应当承担行政赔偿责任。也就是说，赔偿请求人的损失需与行政机关的违法行政行为具有法律上的必然因果关系。在本案中，被告针对原告的裁决申请作出的《驳回原告申请拆迁裁决案件决定书》，其本身并未对原告的财产权造成直接侵害。原告所要求的是对房屋装潢及附属设施作出裁决，第三人乐园房地产开发公司经批准对该地段进行开发，并领取了拆迁许可证等一系列拆迁的合法手续，对此原告也未持异议。原告所主张的这些补偿或赔偿均依附于拆迁，因拆迁行为而引起，对这些损失理应由第三人乐园房地产公司承担。被告行政行为只是对拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的居中裁决，并未侵害原告的合法权益，亦未对原告造成直接的经济损失。故原告要求被告对其因未履行法定职责给予赔偿的诉讼请求无事实和法律依据，法院不应当予以支持。

【裁判链接】

1.      参考湖北省武汉市武昌区人民法院《原告刘春梅与被告湖北省武汉市房地产管理局撤销驳回申请拆迁裁决决定书纠纷案》;

2.      《城市房屋拆迁管理条例》

第27条拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。

被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。

3       •《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第2条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿

4.《合同法》

第94条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：

(一）因不可抗力致使不能实现合同目的；

(二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；

(三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；

(四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；

(五）法律规定的其他情形。